國家公園類資源遺產保護地，因保護和發展，需要一定程度的開發和建設。這既是優化園區管理、加強保護以及促進當地社會經濟發展的需要，又是發揮和推動國家公園游憩休閑功能的題中應有之義。在人類活動已逐步城鎮化和信息化的當今社會，建設開發必然會引入城市建筑、現代交通、資本金融、信息網絡、當代科技等因素，使自然面貌的資源遺產保護地或多或少地發生相應的變化。在我國，近年來由于國民經濟的快速發展和旅游觀光產業的不斷升溫，在城鎮化的大背景下，風景名勝區城鎮化現象日趨明顯，引起社會廣泛關注。

　　城鎮化是指一個地區的人口在城鎮（城市）相對集中的過程。廣義的風景名勝區城鎮化，是指發生在風景名勝區內及周邊毗連地區的城鎮化過程和城鎮化現象；狹義的風景名勝區城鎮化，則僅指風景名勝區區域范圍內的城鎮化過程和城鎮化現象。

　　風景名勝區的城鎮化是由農業為主的傳統鄉村社會向以服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，包括產業結構的轉變、土地及地域空間的變化、人口職業的轉變和地域景觀及風貌習俗的變化。

　　城鎮化對風景名勝區影響較大。一方面，合理的風景名勝區城鎮化具有可持續發展的特征，可以促進風景區的資源環境保護與經濟社會改善發展兩者的良性互動循環。另一方面，不合理的風景名勝區城鎮化，則會導致風景區內旅游開發過度，降低風景名勝資源價值，破壞資源的完整性和真實性，影響風景名勝區的可持續發展，制約和限制風景名勝區公益性的全面體現，最終也將阻礙當地經濟社會的進步。

　　風景名勝區城鎮化現狀

　　我國風景名勝區資源類型眾多，《風景名勝區分類標準》（CJJ/T 121-2008）將風景名勝區分為圣地類、山岳類等12個類型。資源價值高、知名度大、區位優勢突出的風景區多離城市較近，城鎮化水平高、資源環境壓力大。杭州西湖、武漢東湖、廈門鼓浪嶼-萬石山等位于城市內或城市邊緣的城市公園型風景名勝區，兼有城市公園綠地的日常休閑、娛樂和游憩等功能，受城鎮化影響最大。

　　資源開發利用過度，環境容量超負荷

　　隨著人民群眾物質文化生活水平的不斷提高，為吸引游客促進地方經濟發展，一些地方盲目在風景區內開展各類風景旅游活動，不斷加大賓館、餐廳、度假村等旅游服務接待設施規模，造成了風景名勝資源的過度開發。同時，隨著城鎮化的推進，風景區周邊人類活動增多，開山采石、挖沙和砍伐森林事件時有發生，生態環境破壞嚴重。2012年“十一”期間，華山風景區日接待游客超過3.2萬人，而景區規劃游客容量僅1.5萬人。嚴重的超容量游客接待對風景區內的各類資源和游覽設施造成嚴重破壞，存在較大安全隱患，造成了一些不良社會影響。

　　生態環境受到破壞，資源價值降低

　　風景名勝區的生態環境較為脆弱，部分自然景觀是在地質歷史時期歷經上億年形成的，資源價值高、恢復難度大。不合理的城鎮化將導致風景區及其周邊空氣溫度增高、大氣污染、酸雨等危害，生物圈、巖石圈、大氣圈和水圈等地理環境受損，使得生物多樣性減少，土地、空氣和水質量受到明顯影響，生態環境壓力加大，資源價值降低。

　　城市景觀入侵，田園風貌、民俗風情不再

　　在中國城鎮化、工業化的高速發展期，諸多文化遺產被逼到了“除舊迎新”的最前沿，城市建設和產業發展過程中破壞文化遺產的現象時有發生。據第三次全國文物普查統計，近30年來消失的4萬多處不可移動文物中，有一半以上毀于各類建設活動。城鎮化將城市廣場、豪華路燈等設施帶入風景區，也使玻璃幕墻、馬賽克瓷片等與風景區環境不相適應的現代建筑材料在風景區廣泛應用。同時，代表地方文化符號、具有一定歷史價值的古建筑、古村落被拆除，造成風景區內人文景觀的嚴重損失。

　　風景名勝區城鎮化的背景

　　風景旅游業迅速發展的帶動作用

　　風景名勝區作為稀缺資源和開展旅游活動的主要載體，現已成為了各類游覽設施建設的主要目標地。一些地方政府缺乏對風景名勝資源保護優先、永續利用的可持續發展意識，通過發展旅游招商引資，在風景區內大興土木，建設大量酒店等旅游服務設施，使風景名勝區建設成為旅游度假區。同時，由于缺乏有效引導和宣傳，目前我國多數游客尚缺乏低碳出行、生態旅游的意識，過分要求旅游活動的舒適和奢華，造成了極大地資源浪費。

　　城鎮化進程的推動作用

　　城鎮化對風景名勝區影響難以避免，主要包括城鎮化發展需求的拉力和農村勞動力過剩所產生的推力。一方面風景區受城鎮化影響，急需部分農村人口為其提供必要的勞動力資源，促進各類風景旅游活動的開展；另一方面受資源條件和資源保護要求的限制，風景區周邊大量剩余農村勞動力迫切要求轉移至風景區相關服務行業中，滿足就業需求，促進經濟發展。

　　多元利益主體的要求

　　風景名勝區涉及利益主體眾多，建設、環保、國土、水利、林業、旅游、文物、宗教和地方政府等多部門均有交叉，近年來出臺的《物權法》、《風景名勝區條例》、林權改革等法律政策也更加強調對風景區內原住民利益的保護。風景名勝資源價值的不斷彰顯，導致風景區內多元利益主體需求的進一步加強，也促進了風景區城鎮化發展。

　　統籌協調風景名勝區城鎮化的對策和建議

　　加強規劃引導，促進城市與風景區協調發展

　　30年的風景名勝區行業發展，使我國風景名勝區具有較為完善的法規制度和規劃保護機制，頒布實施了《風景名勝區條例》等相關法律法規，形成了區域規劃、總體規劃、詳細規劃的##規劃體系，和重大建設項目選址核準的行政審核要求。

　　統籌城市和風景名勝區的協調發展，加強風景名勝區規劃與城市規劃的銜接，合理布局旅游城鎮、準確定位城鎮與風景區職能，必將使風景名勝區走上可持續發展的道路，避免和減少非合理城鎮化對風景區造成的不利影響，推動風景名勝區的合理城鎮化建設發展。《風景名勝區詳細規劃規范》（國標）即將出臺，這對規范我國風景名勝區詳細規劃編制，有效控制風景名勝區城鎮化發展將起到積極作用。

　　協調保護與利用的關系，促進地方產業發展

　　目前風景區內存在如土地利用、集體林權改革、農民宅基地建設等諸多問題，協調處理好這些問題，必須按照《風景名勝區條例》要求，在嚴格資源保護的前提下，依托各類風景區規劃引導，協調指導開展旅游設施和村莊規劃建設工作，實施景區、社區富民工程，調動景區居民保護資源積極性，促進景區協調發展。要調整風景區的產業結構，改變單一旅游業結構，鼓勵風景區內勞動力外出經商、打工，并把勞務輸出與資金、信息、技術引進有機結合，帶動旅游基地經濟發展，促進景區適宜地段和景區周邊地區的合理城鎮化。同時配套政策，鼓勵有條件的原住民逐步外遷，緩解景區內的壓力。要采取限制人口流動，推行外來人口準入等制度，禁止外來人口落戶核心區。

　　九寨溝風景名勝區2003至2004年大規模拆除景區內各類建筑12萬平方米，有效遏制了景區的不合理城鎮化現象。同時，為維護原住民利益，除拆遷補償外，當地政府每年從每張門票中拿出7元作為景區居民生活保障，2011年人均年補償金額達2.46萬元，有效解決了“保景”與“富民”的矛盾。

　　增加政府資金投入，強化風景名勝區公益性

　　風景名勝區經營是一項具有公益性的事業，必須擁有足夠的政府支持。目前，我國中央財政每年用于風景名勝區資源保護的專項保護資金為3000余萬元，這些款項平均至全國225個國家級風景名勝區已微乎其微，難以對風景名勝區實施有效的保護管理，影響了風景名勝區的公益屬性。

　　據了解，美國國家公園的保護經費主要由聯邦政府財政資金支付，每年有20億美元以上用于國家公園的保護管理。因此，應呼吁加強國家對風景名勝區資源保護的資金投入，在資金保障的前提下，強化風景名勝區的公益性和社會服務性。同時，可增加風景名勝區資金投入的多元性，可有限制地接受企業、個人和各類社會公益基金的資助或捐款。

　　加強機構建設，全面實施監管工作

　　我國風景名勝區體制雖已設立30年，建立了國家、省、地方##風景名勝區管理體系，但應該看到，目前我國風景名勝區管理體系建設尚不盡完善，存在管理機構不強、手段單一、交叉嚴重等問題。風景名勝區國家層面最高管理部門——住房城鄉建設部城建司世界遺產和風景名勝區管理處的正式工作人員僅有2人，除湖南、四川等地外，全國多數省市風景名勝區存在管理人員不足，監管不到位的問題。因此，要進一步明確風景名勝區的公益屬性，改革和加強風景名勝區機構建設，依據《風景名勝區條例》要求，不斷強化國家和地方風景名勝區的管理職能，切實有效的對各類風景名勝資源進行全面監管。

　　美國國家公園實行垂直管理，國家公園管理局隸屬于美國內政部，負責管理美國為數眾多且體系龐大的國家公園系統。國家公園管理局局長由內政部部長提名，由美國國會批準（這種任命方式是美國所有同級機構中唯一的一個）。我國可以學習借鑒美國等先進國家經驗，成立風景名勝區和世界遺產管理局，由中央政府直接管理世界遺產地和國家級風景名勝區，在中央財政的支持下，自上而下強化管理職能，切實加強對風景名勝區的有效監管。

　　引導和合理發展旅游城鎮化的措施和對策

　　旅游城鎮化是以旅游的發展帶動人口、資本和物質等生產力要素向旅游依托地區積聚和擴散，從而帶動城鎮地域的不斷推進和延伸的過程。在城鎮化進程中，在保護風景名勝區資源和環境的基礎上，在適宜的空間，以合理的方式，引導發展綠色、環保的旅游導向型城鎮化，是促進景區保護和可持續發展，加快經濟增長，和推進旅游區合理城鎮化的重要途徑。

　　加強區域合作，提升風景區實力和城鎮化質量

　　大力發展旅游業作為推動城鎮化的一種動力，對推動社會經濟轉型、社會變遷和文化重構，引導人口向城鎮集中，從而擴大城鎮規模有重要作用。很多風景區由于地緣相近，文脈相連，實行區域合作是大勢所趨。通過構筑合作大平臺，立足區域民族文化和自然生態優勢，統籌布局，以旅游業的快速發展帶來的客源和市場，支持基礎性產業包括交通、通訊、金融、房地產、餐飲服務、商業網點、公共事業等的發展，實質性加快旅游一體化發展，引導周邊農民和經營者在適宜區域聚集，推進合理城鎮化的進程。

　　發掘旅游文化，形成與景區風貌相適應的城鎮特色

　　文化是旅游活動的內涵，景區的風貌和文化是景區經濟活動和城鎮建設活的靈魂。旅游區在旅游城鎮化過程中，要通過對區域自然優勢和文化積淀的挖掘梳理、優秀文化歷史遺跡整修保護和宣傳推廣，形成城鎮的個性與特色，彰顯城鎮魅力。這必將為當地帶來大量的人流、物流、信息流、資金流，擴大社會就業規模，改變城鎮就業結構。同時，也有利于當地開闊眼界，擴大對外開放及與國際接軌，更新關于建設發展的理念。

　　推進產業融合，促進城鎮化的可持續發展

　　產業融合是當今經濟發展的顯著特征，也是未來產業發展的重要趨勢。旅游產業的融合有兩種方式。一種是旅游業與其他服務業的融合，也包括旅游業吃、住、行、游、購、娛六要素之間的融合。另一種是旅游業與非服務業，即與第一、第二產業的融合。著力推進產業融合，促進旅游要素發展，是促進旅游區城鎮化可持續發展的新趨勢。

　　堅持低碳發展，以新途徑實現風景區的綠色城鎮化

　　在大力提倡低碳經濟的今天，基于生態文明建設要求和經濟社會發展落后與生態環境脆弱共存的現實，風景區及周邊地區面臨保護生態環境與加快經濟社會發展的雙重重任。因此，秉持和諧理念，堅持低碳發展，提升城鎮品質，是實現合理城鎮化的新途徑。

作者：研究院