風景名勝區等資源遺產保護地的管理經營，不僅僅是一種科學，同時也是一種藝術、政治，更是多方利益的博弈。風景名勝區的規劃建設、經營管理，涉及到諸多利益主體的合作和沖突。許多問題并不能單純從技術方面解決，更依賴于諸多利益主體間的協調和合作。

　　相關利益主體分析是解決多方利益和目標平衡的一種決策分析方法。該思想起源于1759年亞當·史密斯的《道德情感論》。但直到1963年，斯坦福研究所才在其內部備忘錄中首次使用了利益主體這個術語。這一概念在20世紀六、七十年代進一步分化為企業規劃、系統理論、企業社會責任和組織理論等四大理論分支。到了20世紀八十年代，則融合為管理戰略理論。1996年，時任英國工黨領袖的布萊爾倡導從股份資本主義到利益主體資本主義的轉換，推動了相關利益主體理論研究和應用的新高潮。

　　任何一個團體只要他與組織活動有合法的權益關系，他就應該是相關利益主體。因此，相關利益主體可以認為是任何國家、區域到地方甚至是家庭內部的群體或個人（無論是有組織的還是無組織的），對某一問題有共同的利益，影響一個決策或受決策影響。例如，在自然風景區中，經營管理者需要考慮眾多的相關利益主體。

　　風景名勝區經營管理應當引入相關利益主體分析

　　相關利益主體分析最初運用于企業組織和管理戰略當中。但近年來，廣泛運用于自然資源管理和保護及規劃、經營當中。在我國，將相關利益主體理論運用于風景名勝區經營管理，具有迫切的現實意義和戰略意義。與過去狹窄的利益主體范圍不同，越來越復雜的社會、經濟和自然系統使得今天的風景區經營管理必須將許多直接的或是間接的利益主體納入考慮范圍。風景區引入相關利益主體理論主要基于以下原因：

　　1．風景區范圍往往超越行政邊界，具有多個利益主體

　　風景區內的自然或生態系統，通常是資源保護和管理中的中心問題，但往往跨越社會、經濟、文化和行政單元，他們都有不同的議事日程和不同的利益。

　　2．風景資源可以有多種利用方式和多種利用者

　　風景區內的自然資源有多種用途，但他們并非都是和諧的，有些不同用途之間存在沖突。如風景區內的森林資源，可以作為生產性資源或作為游憩性的環境資源，但他們之間的利用存在沖突。

　　3．市場失靈和市場外部性

　　自然遺產地（風景名勝資源）的特殊內涵，決定了它的公共資源和公共物品性質。環境質量退化的根本原因之一就是公共財產權的不確定性。風景區導致環境問題的市場失靈主要有：負面的外部效應；財產權的不確定和進入風景區的無限制性。市場外部性和市場失靈的集中表現為公地悲劇問題。風景區目前存在的“屋滿為患”和“城市化、人工化和商業化”等現象從本質上來說就是公地悲劇的惡果。

　　4．可減少性和時間交易

　　風景區內的自然資源和生態系統的某些要素是不可再生的，是自然的饋贈，是可耗竭的、可被污染的。對這些資源的處理就必須協調資源利用的形式、強度和時間安排。

　　5．貧困問題

　　除了城郊型的風景名勝區外，許多風景名勝區都位于經濟欠發達的山區。在那里，土地、水、草場和森林都是當地居民謀生的物質基礎。如果完全依賴于這些資源，他們則往往更加貧困。相關利益主體分析可以充分考慮到這些在政治上不被重視、在經濟上缺乏活力的弱勢利益主體。

　　6．中國轉型期的各種社會矛盾在風景區內的集中反映

　　中國正處于從計劃經濟向市場經濟過渡的階段，計劃經濟的各種烙印還深深刻在風景區內，如各個單位建在風景區的休療養院、培訓中心、接待站等。而市場經濟浪潮又在沖擊風景區的資源保護，如以各種名義設立的變相的開發區、度假區、工業園區等。風景區內涉及的相關利益主體幾乎涵蓋了所有部門。

　　風景名勝區的利益相關者

　　風景區的利益相關者是指任何能對風景區發展目標的實現產生影響，或受風景區發展所影響的個人和群體，包括旅游者、旅游企業、風景區經營者、社區居民、風景區管理者、媒體等等。在風景區資源的保護與利用中，存在著具有不同價值觀目標和立場的個人和組織，這些利益主體對于資源有著互相競爭利益關系，沖突是難以避免的。在復雜的社會關系背景下，各方利益主體達成一致是非常困難的。

　　風景區的利益相關者呈現出多利益主體化和多層次化，相互利益關系極為復雜。各相關利益者對風景區的利益要求不同，滿足各自利益的方式與途徑也不盡相同。在眾多利益相關者中，與風景區協調發展較為密切的利益相關者是指國家、地方政府、旅游資源主管部門、風景區管理機構、投資者、經營者、當地居民等。在風景區管理經營中，多元化的相關利益主體、多樣化的利益訴求、多方式的利益實現途徑，構成了一個錯綜復雜的利益網絡。在這個利益交織的網絡中，不同的利益主體，對風景區的發展產生的影響和作用也有所不同。

　　風景名勝區利益相關者多元治理模式的構建

　　風景名勝區利益相關者多元治理模式強調，風景名勝區不僅重視投資者、經營者的權威，還應關注管理者、生產者等利益相關者實際參與風景區治理；物質資本和人力資本一起行使風景區控制權，就風景區生產經營活動做出決策；利益相關者應該分享風景區剩余權和控制權，他們包括股東、經營者、職工、當地居民、旅游者、地方政府、風景區管委會等。

　　多元治理模式的核心，就是通過風景區內的制度安排，來確保每個產權主體和利益相關主體具有平等參與風景區利益分配的機會，同時又依靠互相監督的機制來彼此制衡，通過適當的投票機制和利益約束機制來穩定利益相關者之間的合作，保障風景區的良性發展。風景名勝區利益相關者多元治理主要是通過內部治理和外部治理兩個板塊來實現。有學者給出了風景名勝區利益相關者多元共同治理的基本結構。

　　在風景名勝區的眾多利益相關者中，特別是企業型經營管理的風景區的眾多利益相關者中，風景區投資者、地方政府是強勢利益相關者。在經營管理過程中，他們更多地將關注點放在對企業經濟利潤的追求，地方政府稅收的增加。對于風景名勝資源的保護，旅游者和社區居民的利益往往容易被忽視。

　　要實現風景名勝區的多元治理，首先須要加強旅游者與社區居民的參與，他們在風景區的利益相關者中出于弱勢地位，常常缺乏參與景區管理決策的渠道。通過多元治理的制衡機制，可以加強弱勢利益群體的參與性，協調各方的利益，體現各利益相關者的共同利益，實現風景名勝區的可持續發展。

　　1．建立風景名勝區開發與保護的法律體系

　　改革開放30多年來，我國旅游立法初步形成了旅游法律體系，但是在風景名勝區、森林公園、自然保護區等方面，目前還沒有正式立法。雖然有《風景名勝區管理條例》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規，但是這些規定缺乏實施細則，對一些新做法缺乏裁決的依據，對實際執行中的一些破壞資源、侵蝕資源、使用權不明確的現象難以做出有效認定和判罰。

　　尤其是在民營企業開發旅游景區的過程中，由于沒有相應的具體法律法規對旅游資源開發行為進行規范，具體操作上對旅游資源的權力歸屬沒有清晰的界定。要明晰風景區產權，并使其規劃化運作，就要建立健全相關法律體系，將景區開發行為予以規劃和引導，對破壞景區資源的行為給予相應的懲罰。

　　目前各地地方立法能力有限，立法經驗不足，尤其是在新問題上往往爭議較大而使立法難以推動。而且地方政策一旦發生錯誤，其損失難以估量。此外，對于重要風景名勝資源還應針對性地進行詳細的國家立法。根據《中華人民共和國行政許可法》，地方政府沒有特許經營的行政許可權，只有國務院的行政規章和地方法律才能設立行政許可，因此國務院有必要盡快啟動全國風景名勝區事業特許經營的辦法或原則意見，以加快推進管理體制改革。

　　2．風景名勝區須制定規范的價格聽證會制度

　　近年來，國家級風景名勝區的門票價格呈現逐年遞增的態勢，門票支出占到了旅游者全部支出的很大一部分。門票在調節游客人數，保護景區環境和資源方面固然有一定的作用，但另一方面，風景區作為國家資源，具有公共性和公益性。公民有權利在風景區內旅游觀光、愉悅精神、陶冶情操，而高昂的門票支出卻阻擋了這種權利的實現。

　　為了協調旅游者這一部分利益相關者的權益，國家級風景名勝區應遵循嚴格的價格審批制度，門票價格必須經當地政府機構慎重審定，并經過地方各界代表組成的聽證會，認真聽取意見和建議，在此基礎上予以上報批準。門票同時還要體現公益性，對風景求附近居民、學生給予價格優惠，對軍人、老年人及殘障人士給予免票。

　　3．社區參與

　　景區的發展需要協調社區居民與風景區經營者之間的利益關系，否則容易導致居民與經營者乃至居民與游客之間的利益沖突。協調居民關系的最有效方法，是實現風景區的社區參與。有學者認為，社區參與可以體現在三個方面：參與旅游發展決策；參與旅游發展帶來的利益的分配；參與有關旅游知識的教育培訓。提供社區參與機會，首先就是要讓當地居民參與規劃，使他們了解旅游發展規劃和風景區規劃的進行情況，征求他們的意見。其次，從經營和管理的角度出發，要盡量由社區居民擔任旅游接待服務和經營管理工作。最后要從利益分配方式上著手，采用公積金、公益金、股金分紅等多種分配方式，體現“風險共擔、利益共享、多投入多得”的原則，保護社區居民合法利益，維護其參與經營和保護資源的積極性，實現社區參與的深層次轉變。

　　4．引入治理咨詢委員會

　　這一點對于非企業型經營的風景名勝區尤為重要。非企業型風景名勝區可以考慮引入一個治理咨詢委員會。該委員會成員可以由相關領域的外部專家、學者或大學教授等組成，幫助風景區系統地診斷和用戰略的眼光預防性地處理景區將面臨的一系列經營管理與規劃建設問題。治理咨詢委員會在協助解決問題時，應采用全局眼光，尋求可持續發展路徑，實現風景名勝區資源的市場價值。委員會還可代表風景區，聽取來自游客和居民等各方的意見和建議，綜合考慮風景區各項決策所帶來的社會、環境、經濟效益。

　　5．建立志愿者服務體制

　　仿效和學習境外國家公園志愿者制度，吸收有專業技能和服務熱情的大中學生、研究生、專家教授，以及其他志愿參與資源保護的群體和個人，利用公眾假期、寒暑假、志愿者志愿工作時間，參與風景區的服務工作。服務內容可包括清掃垃圾、專家咨詢協助、接待疏導游客、環境保護宣傳等。通過志愿者的服務可以在一定程度上節省景區運作經費，減少人力投入，并且有助于加強公眾的環保意識，動員全民參與和關注風景區的可持續發展。
　　總之，要加強利益相關者共同參與風景名勝區經營管理，使風景區內部和外部都形成一種監督制衡機制，一種推動各利益相關者為風景區長遠利益努力的鼓勵機制。這不但能夠有效保護利益相關者的權益，而且對于實現風景區管理的長期目標、強化風景區社會責任是行之有效的途徑。

　　參考資料：

　　《風景名勝區規劃中的相關利益主體分析以武陵源風景名勝區為例》，李迪華

　　《國家級風景名勝區經營管理體制研究》，陳婷

作者：北京大地風景旅游景觀規劃院研究院