10月28日，2016“太湖明珠”全域旅游時代景區可持續發展峰會在無錫召開，北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎教授受邀參加并做主旨演講。具體演講內容如下：

今天我的演講是在咱們無錫市黿頭渚景區發展一百年的契機下進行的。黿頭渚作為景區的歷史何止100年，100年前它作為近代富紳投資建設的度假地開啟了其名勝區的歷史，我們姑且將其視為中學畢業100年吧（眾笑）。景區接下來的一百年是“讀大學”的一百年，因為景區在不停的發展，所以這個時候我對無錫、太湖、以及其它景區的可持續發展充滿期待。

過去幾十年我們黨領導中國的進步，其中最明顯的進步是把短缺經濟變為剩余經濟。現在我們工業過剩，出現鋼鐵廠等重工業產能區，所以東北老工業基地一輪又一輪經濟衰落；我們農業過剩，已經連續12年糧食豐收增產，糧食出現“四高”：高產量、高價格、高倉儲、高進口；觀光產品過剩，很多景區，哪怕是黃金周，除了少數5A級景區忙不過來，大多數景區并不是特別忙。實際上，中國轉型體制經濟發展已經出現了一種第一產業、第二產業過剩的情況，但是我們現有的觀念、立法、制度沒有跟上，仍然停留在短缺經濟的時代。我們改革開放面臨著巨大的矛盾，短缺經濟時期制定的各種政策到了過剩階段還在施行。因為部門的既得利益格局已經形成，所以改革起來很困難。2013年，中國第三產業在GDP的比重中已經超過第二產業。2015年，第三產業比重已經超過50.5%。城市及社會的發展已經是以第三產業為主導，但各種政策還是以農業和工業為主導。

圖1：1990-2015年我國三大產業占比情況

根據世界銀行統計，2015年中國人均收入已達到7880美元，從2010年開始已經進入中等偏上收入國家。中國中產階級的形成，是中國共產黨從領導無產階級到中產階級的華麗轉身，共產黨其實已經不再是無產階級的代表，因為中國的無產階級已經基本上不存在了。在這種情況下，我們的體制沒有進行調整，各種政策法規落實下去會遇到很大的困難。

圖2：1978-2015年中國人均收入增長形勢圖

人均可支配收入在增加，2013年是76.4萬，2015年就到了91.1萬。雖然通脹高一些，但總體來說可支配收入還是增加的。在產業結構變化和人均收入增加的背景下，不管是黃金周還是平時，國內旅游需求的增長是非常迅猛的。尤其是長三角地區，旅游業發展，或者說整個社會經濟發展已經到了一個轉型的階段。

圖 3：人均可支配收入穩步增加

圖4：國內旅游人數增長率示意圖

最近浙江省長李強到江蘇擔任省委書記不久以后，就召開全省旅游發展大會，非常明確的說，江蘇經濟應該要轉型，不能再搞工業路徑依賴，要促進第三產業發展。所以全省的經濟要圍繞第三產業來做，因為中國特別是長三角一帶產業結構已經到了非調整不可的階段。現在很多的文件、學術研究、政治家都在關注這個轉變。李克強總理在今年的博鰲論壇、以及首屆世界旅游發展大會上都在講，中國已經進入大眾旅游時代。然而住建部門、文物部門、土地部門、農業部門等很多部門并沒有對這種變化反應過來。前兩天我在杭州召開的大運河世界遺產國際高峰論壇上，專門講到文物保護觀念的落后以及文物保護相關法律制度的滯后，今天我再來講講中國風景名勝區條例的滯后。我講這些全都是出自個人良好的意愿，我愛這些文物局局長和住建部部長，發表意見是為了幫助他們。我提意見不是胡說八道，一定會從嚴謹的學術角度，用數據、用邏輯關系來分析。

圖5：中國進入大眾旅游時代

首先，我們國家的可持續發展必須重視文物的代代傳承。但過去我們制定的一系列的法律制度，是在緊缺經濟、短缺財政的基礎上形成的。那么現在有所變化，從以第二產業為主變為多途徑城鎮化、變為后工業化。像長三角地區已經完成了工業化，不少地區進入后工業化。后工業化時代要怎么做，可以去看看英國是怎么樣做的：英國的謝菲爾德，以前是大煤礦、大鋼鐵廠，現在全部做成創意城市、旅游城市，再比如德國的魯爾工業區也是如此。所以長三角完全可以走歐洲的這條道路。我們不需要過于在乎意識形態，無論是吃飯、聽曲的需求，還是在不臭的水邊發發呆，都是人類共同的需求，與意識形態無關。現在的國民旅游發展已經到了由觀光旅游向度假旅游轉變的階段。

圖6：中國居民旅游目的及喜好

現行的文物保護法規定，全國重點文物保護單位只能用于三種用途，第一種是文物保管所，是不對外開放的；第二種是博物館，應該是免費開放的；第三種是游覽場所。沒人去的地方是免費開放的，是博物館；特別賺錢的文物又是收費、收門票的。而且在制定旅游法的時候有一條，利用城市公園、公共資源做的景區要逐步降低門票收費、逐步變為免票，但有一個括號，里面明確表示全國重點文物保護單位除外，這就是說，不管你旅游法什么意思，文物部門強烈要求不定期漲價。這一條不是旅游部門寫出來的，是文物部門說不能降價，只能漲價。但實際上文物是公共的，文物部門只是受托代為管理，但一些文物專家錯誤的以為文物是他們一小群特殊群體的，考古挖掘出來的東西不僅公眾長期看不到，就連圈子內的其他考古專家也看不到，等掌握第一手信息的人慢慢研究獨享的成果了，評了職稱之后才能給別人看。文物主管部門也認為文物是屬于文物局的。但從物權法角度講，全國重點文物是全國人民的，具有準公共產品的屬性，應該面向全體國民開放，進去看看應該逐漸降價或免費。這個說明部門利益導致準公共產品不能向公眾逐步降價開放，而遠不是像某些專家聲稱的是為了更好地保護文物。 

居民的旅游消費不僅僅是簡單的門票經濟，它是現代經濟發展階段產生的結果。1999年的時候，美國《未來學家》雜志曾載文指出,2015年左右,世界發達國家和像中國這樣已經進入中檔收入的國家將進入“休閑時代”。由于機械化、自動化、信息化等趨勢，我們不需要那么多農民種地，所以農民大多數進城了；我們不需要那么多人煉鋼，所以煉鋼工人下崗了；休閑社會里，有一半人口無論是否讀過書，都是找不到工作的。所以，科技需要制約，不能讓人過度勞動，防止對環境資源的破壞和消耗，以前砍樹多的林業工人可以當五一勞動獎章獲得者，今天再那么猛砍樹，可能會坐牢。我們需要休閑，這是未來社會發展的基本態勢。

面對休閑社會，目前我們的景區能不能滿足社會經濟新的發展要求呢？應該說不能。2015年底，中國有七千家以上的A級景區，其中高星級的4A、5A級景區有一千五百多家，這些景區大多數是觀光產品。一方面觀光產品過剩，另一方面文物制度、風景區制度卻死死規定只能用于游覽（觀光產品），這個就是與滾滾洪流背道而馳啊。《文物保護法》規定文物只能用于博物館或“游覽”；《風景區條例》規定風景區只能“游賞”。什么佛教活動場所、咖啡館創意產業、酒店接待設施、休閑度假、度假別墅等，文物建筑內或風景區內一概不允許。觀光產品已經大大過剩了，而國民收入超過6000美元以后出現井噴式的休閑度假需求，但是卻不允許利用國有資源來提供？既然國民有需求，資源又是國民所有，怎么就不能利用了？保護的目的不是為了利用，那為什么保護呢？

圖7：我國景區數量及分布狀況圖

人剛生出來到二十歲之前經常去做觀光客，想去看看最頂端的景區，例如金字塔、故宮，他們一定要去看一眼。但是更多的人進行多次重復消費的，并不是觀光，而是休閑度假，特別是城市附近的環城游憩帶，也叫做第二住宅地帶。國際上所有的發達國家都經歷過城市附近風景優美的地方規劃建設度假帶，大城市旁邊農民的房子，不要拆掉，不要搞什么撤村并鎮，搞什么亂七八糟的新農村建設，要讓城里人來買宅基地建設第二住宅，但是我們現在不讓農民的土地進入建筑市場，宣布什么小產權房不合法，陰險地把市區內的房價抬高到天價。把建筑用地間接的控制住，因為政府要搞土地財政，嚴格限制建設用地供給，最后房價繼續漲，誰占便宜？是政府。

圖8:2015年中國在線旅游度假市場結構圖

所以中國土地管理法非常不可理喻的有一個規定，各個省一定要保證各省市80%的基本農田不能動，要求各省市自己糧食自給。城市化程度再高，也得保證80%的基本農田不允許轉為建設用地。其實，觀察全球城市化時代人口分布特點，例如美國，70%的人口涌向沿海地區，沿海地區就應該根據市場需求原則，市場調節土地供需關系，充分地供給建筑用地。要各省不管城市化程度高低，都要糧食自給，那還要統一的中國干什么呢？各自獨立不就行了嗎（眾笑）？糧食各自自給，是不是各地的工業產品也要獨立解決？所謂中國就是區域間糧食等產品的互相平衡。

古羅馬的小麥是埃及種的，不是意大利種的，因為意大利小麥的品質和價格競爭不過埃及，但是意大利種葡萄、產紅酒，連印度王國都喝意大利產的紅酒，因為它們是有區域分工的，所以江蘇沒有必要搞那么多基本農田保護區。中國糧食已經產生“四高”，中國農民產的糧食不好吃、又有毒、價格又高，很多糧油供應商轉而進口印度、泰國的糧食。所以我們要搞休閑度假，讓農民的房子全部進入市場，做成環城度假地帶。

住建部說中國建設用地緊張，蓋房子容積率不能低于1.0，房子不能搞獨棟別墅，這種說法完全是欺騙老百姓的把戲，不提供足夠的建設用地指標，并非用地不足，而是囤積居奇，炒高房地產價格。日本比中國用地更緊張吧？他們并沒有中央政府天天用衛星監控各地的每個平方米的用地的變化。人家有2600多個高爾夫球場，堂堂中國快14億人卻只有200多個高爾夫球場，而美國的普渡大學校園里就有一個高爾夫球場。

一個社會進入了過剩經濟時代，人們的生活質量、生活方式已經發生了根本的變化，不讓城里人到鄉村買地蓋別墅，這是不符合人類基本需求的過時的制度。人類歷史上最有效調節土地的辦法就是市場，而不是政府。政府調節打的道理是，“保證國家糧食安全”，冷戰思維，根本不是這個問題，糧食四高了，農業科技進步了，單位產量已經提高了40%，我們只需要30年前60%的土地就能解決糧食供應，何況不打世界大戰時可以從其他國家購買又好吃又便宜的糧食。導彈時代，打仗不需要一打就是三五年，一兩個月把機場、軍事設施干掉就輸贏底定，糧食又可以自由流通了。不是糧食安全，而是他們不愿意放棄既得利益。中國景區要想向休閑度假產品轉化，就要面臨過去的法律需要修改的問題，否則它適應不了時代潮流，會被時代所拋棄。

看看風景區作為中國國民主要的旅游景區，目前存在哪些方面的問題？面對這些挑戰，住建部門、旅游部門如何精誠合作，共謀可持續發展？我的建議是，面對理念更新、產品單一、門票依賴、人才薄弱、研發不足等一系列問題，需要大家摒棄門戶之見，共同努力克服這些問題。

第一是摸準市場需求。

國民游憩與旅游需求的市場可以分為大眾市場、集成市場和精準市場。像無錫這種城市，市長、局長很多都是博士、碩士畢業，所以我們要用精準市場來處理。市場需要什么，我就開發什么，而不是說開發出來的是市場不想要的。就像喬布斯開發蘋果手機一樣，他要引導市場，而不是跟著市場走。你去做市場調查問卷，問市民需要什么產品，問完三年以后市場早就變了，這樣不行。所以第一個階段是需求導向，無錫市對這方面洞察是比較敏銳的。

圖9：旅游市場的三個階段

第二是制度創新。

我們現在所有的風景名勝區和全國重點文物保護單位，是全民所有的，但是文物局和住建部以為是他們的。實際上根據《中華人民共和國憲法》和《物權法》，中華人民共和國地上、地下、水里邊所有的資源是國有的。城市是這樣的，鄉村呢？大多數情況下是農民以村為單位集體所有的。所有權呢？大多數旅游資源是國有的。國有是怎么樣來實現的呢？是全國人民委托國務院來代管的。國務院太忙，委托文物局局長管文物，委托住建部部長管風景名勝區，但是住建部以為景區就是他的啦，錯啦。也就是說，老板（國民）是大財主，你是替財主管鑰匙的那個人，東家不是你。但是很多部門領導，甚至是依托這個部門的專家也以為自己是主人。文物局不要總把文物放在倉庫中，要讓文物說話。風景區不要總是只能游覽，也可以度假。人民（東家）有需要，管家（住建部、文物局）要響應。目前我們有很多法律和制度必須得改，越是國家級的，越需要改，國家的才是國民最關心的。

我們最需要做的是，所有權歸國家，管理權受托于某個部門，經營權歸在座的旅游企業和景區的董事長。如果還有政府官員掌握經營權，我建議你們放棄掉，因為這是不符合改革開放要求的。所有權（國民）、管理權（政府部門）、經營權（企業）三權分離是中國能夠讓國有資產真正發揮效率、效應的唯一的好辦法，而我們現在做不到這一點。不在于地方政府掌握，而是在于每個部的部長。部長可能不抵抗，抵抗的是處長，因為處長“治國”。李克強總理說，部長開會，是國務院辦公會議定下來的，最后查下去發現處長抵抗，處長說不行啊，這樣下去我們底下沒吃沒喝的啦，所以改革很難開放，“政不出中南海”。部門利益很難弄，習近平沒有辦法，派王岐山去管，誰不聽話不改革，請他去和喝茶。部委太多啊，王岐山請部門喝茶請不過來，所以改革很慢（眾笑）。

圖10：所有權、管理權、經營權三權分離

風景名勝區為什么遇到種種管理上的困難？因為它沒有分類。從科學上來講，必須分類。譬如西湖，是城市內部的，黿頭渚，城市內部的，怎么可能采用像自然保護區那樣的管理模式呢？科學的方法應該是將風景區分為城市游憩型風景區和自然保護型風景區兩大類。當然美國的國家公園系統中的分類更為復雜多樣。他們除了接近于自然保護區的國家公園外，還有國家游憩區、國家河道、國家公路、國家森林等等。國家游憩區管理的其實就是休閑度假區。而我們國家住建部經常說風景名勝區只能用于游賞（觀光已經大量過剩），不能搞休閑度假，咱們是城市內部的風景名勝區，就是要搞休閑度假。風景區是我們國民的，國民有休閑度假需求，咱自己的物業，怎么你住建部說不許就不許了，用益物權不屬于你住建部而屬于業主（國民）啊。再從歷史演變來看，今天的風景名勝區，所謂的“名勝”二字，意思不是指自然景區，而是歷代的人類在山水優美的地方、山谷、湖濱、溫泉等地方建設出來的，過去的官員很有文化，像王安石、蘇東坡、白居易、滕子京，都是文人大學士，他們的景區建筑很講究、很漂亮，建設出來的東西都變成了今人所謂的文化。還有不少名勝區是富紳、高僧建設出來的，他們都是設計師、投資人，當然施工的肯定是老百姓，所以說勞動人民創造了風景區，其實勞動人民只是其中的一個環節。能夠解釋住建部不讓在風景區搞建設的唯一理由就是現在的官員文化水平太低（眾笑），怕他們建壞了。前兩天我在杭州大運河遺產論壇上講，全國重點文物保護單位，來源于過去的生產和生活，所以今天的文物應該還給生產和生活。同樣地，風景名勝區是在中國古代人民和有文化的官員、士紳、高僧帶領下創造的，那么今天的官員也要帶領大家創建新的風景區、新的世界遺產，新的世界IP。如果總是沒有建設，中國的房子還是土木結構，兩百年后就沒有風景名勝區，就沒有文物，文物被《文物保護法》破壞掉，風景名勝區被《風景名勝區條例》破壞掉（眾笑），所以我們一定要制度創新。我們要將風景名勝分為幾類。首先無錫市區內的，就是要搞建設搞度假，這是人們生活需要的。當然，大家要有文化，粗制濫造的是不可以的，可以通過適當的程序進行控制。

在政策方面，還有一個問題是如何看待進入風景區的資本的力量。資本為什么不可以進入風景名勝區呢？風景名勝區是公共產品，無錫市政府是不缺錢的，但大多數地方政府是缺錢的啊，現在又不讓搞土地財政了，風景區要實現提供國民游憩的公共產品功能，沒有錢怎么可能提供？所以可以進行投資、融資、景區上市、PPP，這個是未來一部分城市型風景名勝區轉變為度假區的必要條件。

圖11：景區投融資政策改革

第三是產品提升，觀光型向休閑度假型產品轉化。

黿頭渚從純天然的狀態開發為名勝區，經歷了一百年的歷史，一開始是一位老板建的私人山莊，就是用來度假的。廬山現在是世界遺產（文化景觀），這個文化景觀不是人建設出來的嗎？近代殖民地時期，英國人建的別墅，后來送給了宋美齡，也是為了休閑度假，蔣介石、毛澤東，國民黨、共產黨，上過山度過假。黿頭渚和廬山都是古人的度假產品，只不過后來被住建部（以國務院名義）掛上了一頂風景區的帽子而已，不要這個帽子，仍然是風景區，不過是提供休閑度假的風景區而已。那么為什么現在就不能搞度假了呢？度假要有與城市日常環境不同的設施，要有美好的體驗，一定要搞獨棟別墅，搞獨棟別墅又不會死人、不會搞垮國家。再者高爾夫為什么不能搞了呢？我們不缺土地，日本人有2600多個高爾夫場地，我們才有200多高爾夫場地，中國960萬平方公里，13.7億人，與日本相比，我們應該能搞5000個高爾夫場地。還有一點，就是要原址重建，例如黃鶴樓。文物保護的不是建筑，而是那個具體的場地，因為場所才重要。所以，觀光型向度假型轉變的城市型景區必須建度假產品設施。

第四是活化。

過去的歷史要活化，但又會受到一些部門的阻攔。我特別鼓勵無錫去創新，去走在全國的前列。所以一定要去活化，例如故宮就做了很多大的創新。中國已有很多城市在搞歷史遺產的活化，初步形成了自己本土的IP。例如西安的大唐芙蓉園，開封的清明上河園，杭州的宋城千古情，都是很好的探索。如果我們無錫，不搞運河文化、不搞太湖文化的活化，不形成自己的IP，那怎么能行呢？所以，本土的IP非常重要。我想，我們無錫太湖的IP應是“國際湖泊旅游目的地”。