《“十三五”旅游業發展規劃》是一部緊扣國家全局發展戰略的規劃，不僅在理念上對接“五大發展理念”，更重要的是把握住了“十三五”期間全面深化改革的全局發展脈動，把引領我國全面深化改革作為旅游業“十三五”期間的中心工作。

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成績。然而，隨著時代的發展，一些體制機制上不適應市場經濟的深層次問題逐漸顯露出來。為此，“十二五”末召開的十八屆三中全會提出全面深化改革、讓市場在資源配置中發揮決定性作用的重大發展思路。因此，社會各界普遍認為2014年為我國全面深化改革的改革元年，這是1987年十一屆三中全會改革開放的繼續和發展。全面深化改革也成為“十三五”期間我國社會經濟發展的重大核心工作。

然而，全面深化改革，改什么，怎么改，從哪兒入手？這是全面深化改革的當務之急，正是在這個大背景下，在我國的改革元年出臺了《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見（國發〔2014〕31號）》。提出深化旅游改革的命題，要在旅游業內“加快政府職能轉變，進一步簡政放權，使市場在資源配置中起決定性作用。”這充分表明黨中央國務院對旅游業寄予極大希望，希望通過旅游業的深化改革，帶動我國社會經濟全面深化改革的發展。因此，《“十三五”旅游業發展規劃》的一條核心主線即為“改革創新、提質增效”，在《“十三五”旅游業發展規劃》的發展戰略中特別強調“堅持全面深化旅游業綜合改革，形成宏觀調控有力，微觀放活的旅游業發展體制機制”。規劃中還特別增加了一章：“深化改革，優化旅游發展體制機制”，彰顯了深化改革在“十三五”規劃中的重要性。因此，抓住改革創新主題，才能更好把握《“十三五”旅游業發展規劃》的主旨。

當前全面深化改革的難度堪比1978年改革開放時期，1978年時是各種生產要素嚴重固化，包括人員、資金、土地、設備等生產要素。當今，一些政府職能部門對經濟的管理方式仍然不符合市場經濟的發展，使得資源配置中市場難以發揮決定性作用。改革開放之初，是地方政府思想不解放，難以理解改革開放的大局；現在則是各項法規條例把地方政府的手腳完全捆住，稍一動作就違規，違法，甚至地方建一個旅游廁所都很難。目前，我國除現行憲法及法律外，還有近8000部各部委規章及文件，這些法規、文件大都是部門立法，部門利益色彩濃厚；且輕市場規則，重行政管理；法規文件重復、交叉，造成執行難度大。因此，當前深化改革的一個最大的難點在于，自上而下的改革必然要碰到如此龐大而繁雜的法律法規的制約，而要甄別、清理、廢止、修改那些不合理的法規文件，必然使改革進入繁冗的程序中，而難以推進。

歷史經驗表明，改革必須得到基層的呼應才能順利推進，才能真正有效打破不合理體制機制的桎梏。1978年改革開放時，總設計師鄧小平同志就充分利用了小崗村18個手印要求分田到戶的基層訴求，打破了鐵板一塊的管理體制，提出了聯產承包責任制，實現了基層改革呼聲與上層改革相呼應的局面，順利地推動了農村改革。

在《“十三五”旅游業發展規劃》中，特別提出了“以落實全域旅游戰略為主題”的重要發展思路。全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。從全域旅游的概念可以看出，全域旅游最關鍵的核心在于釋放基層活力，以旅游市場為核心，重新整合政府各相關職能部門的管理方式和手段，形成新的圍繞市場進行有效管理的發展理念和模式。以全域旅游戰略為核心，重新整合地方政府對市場經濟的管理，探索對市場經濟的有效管理模式，以釋放基層活力為目標，對現有體制機制和各項管理制度進行重新審視，實現自下而上的改革訴求與自上而下的改革宗旨相呼應的全面深化改革的局面，這是《“十三五”旅游業發展規劃》的另一大亮點。為此，規劃提出，“十三五”期間，創建500個左右全域旅游示范區，從而實現在全國各地探索旅游業的創新發展模式。

總之，《“十三五”旅游業發展規劃》是一部緊扣國家全局發展戰略的規劃，而不是囿于旅游業內部的發展規劃，不僅在理念上對接國家的“五大發展理念”，更重要的是把握住了“十三五”期間全面深化改革的全局發展脈動，把引領我國全面深化改革作為旅游業“十三五”期間的中心工作，一方面啟動旅游業體制機制的深化改革，推動自上而下的改革；另一方面利用全域旅游釋放基層的改革活力，為改革不合理的體制機制、規章文件奠定基礎。

中國旅游業曾在改革開放中發揮了排頭兵的作用，在全面深化改革的關鍵時期，旅游業必將再次發揮引領作用，為實現中華民族的偉大復興中國夢作出重要貢獻。

原題：《把握規劃主旨  引領改革創新》

來源：中國旅游報

作者：戴學鋒