中國的地方行政體制帶有強烈的接力特點。這種接力對于地方政府行政動機多多少少有弱化與降維作用。這種弱化與降維造成的后果就是大家都愿意做立竿見影的事情，而不愿意做前人栽樹后人乘涼的事情。這種行政動機弱化與降維導致了很多地方官員短視化、物質化，最終也就失去了長遠的智慧和高尚的理想。

旅游用地這么多年來所遭受的委屈或許多多少少與地方官員行政動機的弱化和降維有些關系。無論怎樣，在當下激流勇進的中國政治生態中，旅游業已經占據了非同尋常的位置。過去掐著旅游業脖子的用地政策也逐漸寬松起來。在看到曙光的時候，我們需要回首一下旅游用地政策一路走來的痛點、淚點和亮點。

一、2009這一年，旅游業終于出手了

1、政策接力棒：2009年出臺的《國務院關于加快發展旅游業的意見》中有這樣一段描述“年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的石漠化土地等開發旅游項目。支持企事業單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業”。

2、淚點：站在今天的角度看2009年的這個政策，會感覺到當時的旅游用地政策還只是大局發展中的一個小小問題，所以僅僅用了“適當增加”這樣的字眼。

3、痛點：旅游用地改革沒有任何經驗，尚需摸著石頭過河，前路風險重重。從《國務院關于加快發展旅游業的意見》的描述中也能感覺到，仍舊是把旅游用地當做旅游行業的事情，尚缺乏宏觀、整體的視角，也缺乏系統性的解決方案。

4、亮點：這一年是旅游用地改革啟動年，長期以來，旅游用地這個瓶頸一直掐著旅游業發展的脖子，現在，博弈開始了，旅游業必須把這個掐著脖子的手一點點掰開。

二、2012年——2013年，摸到了兩塊試金石

1、政策接力棒：2012年7月，國家旅游局正式頒布了《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》

，意見中針對旅游用地這樣描述，“加大對民間旅游投資的用地保障力度。積極協調有關部門，加大對民間旅游投資的土地保障力度，在制定、實施土地利用總體規劃和年度計劃時，要統籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標。支持民間資本依照有關法律法規，利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的石漠化土地等開發旅游項目”。同年，國土資源部啟動了5個地區作為試點。

但。原因在于，旅游用地涉及面廣、風險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實有其特殊性。一是涉及城鄉用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農家樂”、“采摘節”等農村旅游項目的興起，農村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區和農村旅游用地管理混亂，在程序和手續上都存在不同程度的違規現象。二是跟存量用地、未利用地密切相關。

2、痛點：2013年6月只有桂林一處試點方案獲批，當年12月，《秦皇島市旅游產業用地改革試點方案》獲批。其他3個試點地區懸而未決。

3、淚點：

（1）2013年11月8日，由桂林市政府牽頭，桂林旅游產業用地改革試點工作領導小組辦公室在國土資源局正式掛牌，主要推動改革試點具體工作。請注意是在國土資源部掛牌，可見旅游業的工作真的是需要極強的部門協調，難怪李金早在上任后不久就發表長篇署名文章，闡述旅游+的理念。想想旅游+，此處應該有眼淚。

（2）很多地產商借旅游之名，行圈地之實。旅游用地在商人的陽謀中轉化成了一個套取政策紅利的神器。

4、亮點：2013年6月21日，經國土資源部5次考察調研，《桂林市旅游產業用地改革試點總體方案》正式獲得國土資源部批復同意，成為首個獲得通過的試點城市；當年12月，《秦皇島市旅游產業用地改革試點方案》獲批。

三、2014年，國家頂層設計的深度介入

1、政策接力棒：2014年《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》中專門拿出了一個篇章來闡述旅游用地解決方案。意見中說，“堅持節約集約用地，按照土地利用總體規劃、城鄉規劃安排旅游用地的規模和布局，嚴格控制旅游設施建設占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時，要充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線占用。年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。進一步細化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地開發旅游項目的支持措施。在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業，修建旅游設施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續。”

1、痛點：旅游產業用地改革啟動近5年，進展非常緩慢。

2、淚點：成都、舟山和張家界3個城市的改革試點方案將不再批準。國土資源部給出的理由是不愿獨自承擔相關風險。

3、亮點：

（1）與5年前相比，“年度土地供應要適當增加旅游業發展用地”這句話仍舊保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合。編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時，要充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線占用。”則體現了系統性解決方案的價值，使得旅游用地解決方案上升到了與城鄉發展戰略、海洋戰略、國土空間戰略相協調的層次。意味著旅游業發展已經成為國家頂層設計的重要議題。

（2）2009年國務院文件把旅游用地問題放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年則放在了“優化土地利用政策”的篇章中。如此變化，體現的是旅游用地解決方案的重要性和迫切性以及系統性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游產業用地改革試點若干政策》正式出臺。試點政策包括旅游產業用地規劃、旅游產業用地分類管理、農民利用集體土地參與旅游開發分享收益、落實優先促進旅游產業轉型升級的供地、旅游產業用地改革試點保障等5個部分。

四、2015年，515戰略語境下的改革再出發

1、政策接力棒：

（1）2015年8月4日國務院《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，意見中針對旅游用地這樣描述，“落實差別化旅游業用地用海用島政策。對投資大、發展前景好的旅游重點項目，要優先安排、優先落實土地和圍填海計劃指標。新增建設用地指標優先安排給中西部地區，支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發旅游項目。對近海旅游娛樂、浴場等親水空間開發予以優先保障。”

（2）2015年9月農業部會同國家發展改革委等11部門聯合印發了《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》，通知中指出，“在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地，各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業。鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閑農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閑農業。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。加快制定鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營的管理辦法。”

（3）2015年9月《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》，提出了積極保障新產業發展用地、多種方式供應新產業用地、差別化保障新業態用地、鼓勵盤活利用現有用地、引導新產業集聚發展。

痛點：旅游用地試點地區仍舊是桂林一枝獨秀。

淚點：政策的誠意很濃，力度很大，此處的淚是感動的淚。

亮點：

1、強調實用性，針對不同地區采取差別化用地政策。比如，《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》指出：對新能源汽車充電設施、移動通信基站等用地面積小、需多點分布的新產業配套基礎設施用地，除支持采取配建方式落實用地外，還將依法設立地役權作為一種重要的用地方式予以推行。

2、強調全域性，從“用地”擴展到“用海”“用島”，可見，旅游用地已經具備了大手筆的全域性空間思維。

3、強調聯動性，國務院的政策一出，緊接著農業部、國土資源部聯合發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部等部門立即聯動響應。

4、強調戰略性，旅游用地政策落實得好不好？協同的好不好？誠意夠不夠？火力猛不猛？已經成為了關系到大眾創業萬眾創新國家戰略的事情。

5、強調技術性，很多時候，缺乏技術指導的口號只能是口號，缺乏技術支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策則在技術層面強化了可行性和科學性。以“多種方式供應新產業用地”為例，就明確指出了技術路徑：一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地。二是在堅持發揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監管。

作者：張棟平