近日，國務院成立政府購買服務改革工作領導小組，國有景區(qū)兩權(quán)分離改革這一老生常談的話題再一次被熱議。那么景區(qū)制度到底改不改？怎么改？

一、 要不要改？

（一）市場經(jīng)濟發(fā)展在推動

中國計劃經(jīng)濟時代促使了旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一，歸于國家。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，旅游市場化的經(jīng)營活動與旅游資源所有權(quán)間的矛盾日漸加劇，制約了旅游業(yè)發(fā)展。因此，旅游產(chǎn)業(yè)需要對社會資源通過市場進行重新配置和優(yōu)化組合。

（二）景區(qū)經(jīng)營體制存在問題

1. 資源管理問題

由于歷史原因，我國景區(qū)往往屬于事業(yè)編制。許多景區(qū)因為所在區(qū)域面積廣闊，還會面臨行政區(qū)域分隔的問題。例如曾經(jīng)的江西廬山風景名勝區(qū)，同時有六個機構(gòu)或地方政府在管理。有利益時，“大家搶著管”；出事時，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權(quán)責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。景區(qū)的運營管理者不需要承擔盈虧所產(chǎn)生的后果、缺乏利益驅(qū)動以及相應的責任感和壓力，在市場經(jīng)濟發(fā)展的今天下，無法與市場化運作的企業(yè)抗衡。

2. 投入產(chǎn)出問題

以政府為背景的行業(yè)或系統(tǒng)所占有的旅游資源，在進行開發(fā)規(guī)劃時，因為缺乏旅游規(guī)劃經(jīng)驗，往往會求大求洋、重復投資、保量不保質(zhì)盲目跟風現(xiàn)象嚴重，導致景區(qū)獲得的二次消費不足兩成。與此同時，政府的財政撥款不足以對旅游景區(qū)進行保護和開發(fā)。一些貧困地區(qū)投入景區(qū)資源由于資金嚴重不足，無力投資開發(fā)或保護旅游資源，導致許多優(yōu)秀的旅游資源被閑置或白白浪費。以九寨溝為例，若要對景區(qū)進行完整的保護開發(fā)，據(jù)統(tǒng)計每年所需費用至少需要4000萬元，但現(xiàn)實中，在2000年之前，對景區(qū)的投入?yún)s不足1億元。

3. 管理者經(jīng)濟人假設問題

在古典管理理論中，經(jīng)濟人是以完全追求物質(zhì)利益為目的而進行經(jīng)濟活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。反映到我國的旅游景區(qū)，地方政府既是旅游資源的所有者，又是行業(yè)經(jīng)營者，現(xiàn)有制度體制不足以監(jiān)督管理者，促使許多景區(qū)開發(fā)經(jīng)營者逐利本性顯現(xiàn)，權(quán)、利交換。景區(qū)開發(fā)建設過程中的無序開發(fā)、不尊重規(guī)劃、忽視資源保護等現(xiàn)象便會層出不窮。

總體上看，我國景區(qū)運營管理的現(xiàn)狀是：繁榮中有虛假、發(fā)展中有隱患、改革起步艱難。景區(qū)管理問題不少，能人資源都在體制內(nèi)，根本原因還是制度。任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展都應遵循經(jīng)濟規(guī)律，在市場經(jīng)濟發(fā)展背景下，旅游產(chǎn)業(yè)的資源優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，景區(qū)開發(fā)必須借助外力，走市場化經(jīng)營之路，實現(xiàn)資源與資本、資源與市場的對接。所以景區(qū)兩權(quán)分離，應是大勢所趨。

二、 怎么改？

所謂兩權(quán)分離，指的是所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離。也就是說，所有權(quán)屬于政府，保留了監(jiān)管職能；而經(jīng)營權(quán)讓于市場、讓于有資本、懂管理、會經(jīng)營的企業(yè)，為旅游行業(yè)注入新的活力。景區(qū)兩權(quán)分離有多種模式，針對不同景區(qū)，區(qū)別對待。既可租賃、轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營，也可政府參股、管理部門成立經(jīng)營公司經(jīng)營等。

從20世紀90年代末期開始，山西、山東、四川等地開始了旅游景區(qū)兩權(quán)分離的工作，從而真正開始了旅游景區(qū)市場化形式的運作。通過引進資金與先進管理經(jīng)驗，景區(qū)兩權(quán)分離可以有效盤活旅游資源、激活整體產(chǎn)業(yè)鏈、提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。

三、 改革的風險與對策

景區(qū)兩權(quán)分離有其必要性，但改革有利必有弊。如何發(fā)現(xiàn)問題，解決問題是關鍵。

問題一：政企急功近利

首先，由于旅游資源價值評估缺乏統(tǒng)一標準，某些景區(qū)產(chǎn)權(quán)單位經(jīng)驗不足，加之地方政府部門由于經(jīng)濟發(fā)展需要而急于招商，在沒有進行前期資源評估和可行性論證的前提下，將景區(qū)的資產(chǎn)以低價轉(zhuǎn)讓給投資商，使得資源嚴重破壞。甚至有的項目是先上車后買票，各項法律手續(xù)不健全，使得項目還沒上馬就半途夭折。投機行為的屢次發(fā)生，導致國有資產(chǎn)的嚴重流失。

其次，一些投資企業(yè)在景區(qū)開發(fā)和運營過程中，為實現(xiàn)利潤最大化，不顧環(huán)境保護和景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對景區(qū)進行“短、平、快”的掠奪式開發(fā)經(jīng)營。也有一些企業(yè)置原有規(guī)劃于不顧，規(guī)劃、設計、施工、經(jīng)營沒有步驟、同時進行，導致景區(qū)開發(fā)、建設失控。而景區(qū)產(chǎn)權(quán)單位卻因為某些原因放松對投資商管理，無原則大開綠燈，導致旅游主體規(guī)劃景觀遭到嚴重破壞，景區(qū)的對外形象也遭到扭曲。

對策：造成上述問題的根源都在于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合作雙方對各自利益的盲目追求。相對而言，政府要的是綜合效益、長期效益和戰(zhàn)略效益；企業(yè)要的是單一效益、短期效益和經(jīng)濟效益。雙方利益難以完全挈合，從而造成旅游資源開發(fā)后服務產(chǎn)業(yè)提升效率的低下。為了避免問題的出現(xiàn)，應建立完善的監(jiān)督體系，落實法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督，規(guī)范景區(qū)產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的行為，防止過度競爭和市場壟斷，防止環(huán)境、資源破壞，規(guī)避市場失靈。

問題二：經(jīng)營企業(yè)是門外漢

一些景區(qū)投資商、開發(fā)商會產(chǎn)生“短視”行為，缺乏專業(yè)旅游開發(fā)與運營經(jīng)驗，立意不高。同時，對文化品位和藝術內(nèi)涵不夠重視、景區(qū)建設缺乏考慮景觀整體協(xié)調(diào)性、盲目模仿、引進，缺乏個性和特色，導致旅游景區(qū)出現(xiàn)“城市化、商業(yè)化、人工化”的現(xiàn)象。

除此之外，一些投資商假借開發(fā)旅游景區(qū)，實際上對景區(qū)進行圈地、搞房地產(chǎn)開發(fā)。取得景區(qū)經(jīng)營權(quán)之前，夸下海口，要出大資，搞大手筆建設；然而，在獲得經(jīng)營權(quán)后，便開始運作“旅游+地產(chǎn)”的模式，大搞“山水住宅”，或以拖待變，坐等地價升值，時機成熟再搞地產(chǎn)開發(fā)，嚴重地破壞旅游景觀。

對策：旅游資源的不可再生性和唯一性，致使資源一旦被破壞就恢復無能。一個地區(qū)的旅游資源是有限的，為了真正實現(xiàn)旅游帶動戰(zhàn)略，地方政府應對景區(qū)的開發(fā)建設進行適當?shù)暮暧^調(diào)控，為旅游景區(qū)的長遠發(fā)展提出合理化的要求與建議。在實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)租賃或轉(zhuǎn)讓之前，應充分考慮到投資者的綜合實力，相關的政策應盡可能向綜合實力強的旅游規(guī)劃企業(yè)傾斜，根據(jù)企業(yè)口碑，盡可能選擇一流的良心企業(yè)來開發(fā)和經(jīng)營有限的旅游資源；另外，要嚴格審核投資者經(jīng)營資質(zhì)，從專業(yè)資格、資金能力、信用等級、經(jīng)營績效、經(jīng)營范圍、經(jīng)營經(jīng)歷、社區(qū)居民意見、企業(yè)文化背景等七個方面進行。

全國近3萬家景區(qū)，7虧2平1盈，看起來風光無限，實際問題很多。如果客人到景區(qū)得不到優(yōu)質(zhì)的服務和良好的體驗，景區(qū)做再多的營銷工作，也不會吸引到游客。旅游景區(qū)兩權(quán)分離只是解決了資源開發(fā)體制的束縛問題，但并沒有解決旅游規(guī)劃旅游景區(qū)開發(fā)建設與日常經(jīng)營管理中的實際問題。如何開發(fā)出一流的旅游產(chǎn)品以滿足游客的需要，使景區(qū)真正按照企業(yè)化模式管理市場化模式運作，是缺乏旅游開發(fā)管理經(jīng)驗的投資商的一大難題。將景區(qū)托付給專業(yè)的景區(qū)管理公司，對景區(qū)進行專業(yè)化管理，相信會是不錯的選擇。

作者：曹恒

參考文獻：

[1] 廬山景區(qū)陷入多頭管理窘境：多方爭利重復售票 [EB/OL] http://news.qq.com/a/20130122/000845.htm.

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