中國的地方行政體制帶有強(qiáng)烈的接力特點(diǎn)。這種接力對(duì)于地方政府行政動(dòng)機(jī)多多少少有弱化與降維作用。這種弱化與降維造成的后果就是大家都愿意做立竿見影的事情，而不愿意做前人栽樹后人乘涼的事情。這種行政動(dòng)機(jī)弱化與降維導(dǎo)致了很多地方官員短視化、物質(zhì)化，最終也就失去了長遠(yuǎn)的智慧和高尚的理想。

旅游用地這么多年來所遭受的委屈或許多多少少與地方官員行政動(dòng)機(jī)的弱化和降維有些關(guān)系。無論怎樣，在當(dāng)下激流勇進(jìn)的中國政治生態(tài)中，旅游業(yè)已經(jīng)占據(jù)了非同尋常的位置。過去掐著旅游業(yè)脖子的用地政策也逐漸寬松起來。在看到曙光的時(shí)候，我們需要回首一下旅游用地政策一路走來的痛點(diǎn)、淚點(diǎn)和亮點(diǎn)。

一、2009這一年，旅游業(yè)終于出手了

1、政策接力棒：2009年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中有這樣一段描述“年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項(xiàng)目。支持企事業(yè)單位利用存量房產(chǎn)、土地資源興辦旅游業(yè)”。

2、淚點(diǎn)：站在今天的角度看2009年的這個(gè)政策，會(huì)感覺到當(dāng)時(shí)的旅游用地政策還只是大局發(fā)展中的一個(gè)小小問題，所以僅僅用了“適當(dāng)增加”這樣的字眼。

3、痛點(diǎn)：旅游用地改革沒有任何經(jīng)驗(yàn)，尚需摸著石頭過河，前路風(fēng)險(xiǎn)重重。從《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》的描述中也能感覺到，仍舊是把旅游用地當(dāng)做旅游行業(yè)的事情，尚缺乏宏觀、整體的視角，也缺乏系統(tǒng)性的解決方案。

4、亮點(diǎn)：這一年是旅游用地改革啟動(dòng)年，長期以來，旅游用地這個(gè)瓶頸一直掐著旅游業(yè)發(fā)展的脖子，現(xiàn)在，博弈開始了，旅游業(yè)必須把這個(gè)掐著脖子的手一點(diǎn)點(diǎn)掰開。

二、2012年——2013年，摸到了兩塊試金石

1、政策接力棒：2012年7月，國家旅游局正式頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》

，意見中針對(duì)旅游用地這樣描述，“加大對(duì)民間旅游投資的用地保障力度。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對(duì)民間旅游投資的土地保障力度，在制定、實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃時(shí)，要統(tǒng)籌考慮旅游項(xiàng)目用地需求，合理安排用地指標(biāo)。支持民間資本依照有關(guān)法律法規(guī)，利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項(xiàng)目”。同年，國土資源部啟動(dòng)了5個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)。

但。原因在于，旅游用地涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)控制難度大，國家需要謹(jǐn)慎考慮試點(diǎn)的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實(shí)有其特殊性。一是涉及城鄉(xiāng)用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農(nóng)家樂”、“采摘節(jié)”等農(nóng)村旅游項(xiàng)目的興起，農(nóng)村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區(qū)和農(nóng)村旅游用地管理混亂，在程序和手續(xù)上都存在不同程度的違規(guī)現(xiàn)象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)。

2、痛點(diǎn)：2013年6月只有桂林一處試點(diǎn)方案獲批，當(dāng)年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》獲批。其他3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)懸而未決。

3、淚點(diǎn)：

（1）2013年11月8日，由桂林市政府牽頭，桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在國土資源局正式掛牌，主要推動(dòng)改革試點(diǎn)具體工作。請(qǐng)注意是在國土資源部掛牌，可見旅游業(yè)的工作真的是需要極強(qiáng)的部門協(xié)調(diào)，難怪李金早在上任后不久就發(fā)表長篇署名文章，闡述旅游+的理念。想想旅游+，此處應(yīng)該有眼淚。

（2）很多地產(chǎn)商借旅游之名，行圈地之實(shí)。旅游用地在商人的陽謀中轉(zhuǎn)化成了一個(gè)套取政策紅利的神器。

4、亮點(diǎn)：2013年6月21日，經(jīng)國土資源部5次考察調(diào)研，《桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》正式獲得國土資源部批復(fù)同意，成為首個(gè)獲得通過的試點(diǎn)城市；當(dāng)年12月，《秦皇島市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》獲批。

三、2014年，國家頂層設(shè)計(jì)的深度介入

1、政策接力棒：2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中專門拿出了一個(gè)篇章來闡述旅游用地解決方案。意見中說，“堅(jiān)持節(jié)約集約用地，按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃安排旅游用地的規(guī)模和布局，嚴(yán)格控制旅游設(shè)施建設(shè)占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用。年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地。進(jìn)一步細(xì)化利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和石漠化土地開發(fā)旅游項(xiàng)目的支持措施。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個(gè)人共同開辦旅游企業(yè)，修建旅游設(shè)施涉及改變土地用途的，依法辦理用地審批手續(xù)。”

1、痛點(diǎn)：旅游產(chǎn)業(yè)用地改革啟動(dòng)近5年，進(jìn)展非常緩慢。

2、淚點(diǎn)：成都、舟山和張家界3個(gè)城市的改革試點(diǎn)方案將不再批準(zhǔn)。國土資源部給出的理由是不愿獨(dú)自承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

3、亮點(diǎn)：

（1）與5年前相比，“年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地”這句話仍舊保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用?！眲t體現(xiàn)了系統(tǒng)性解決方案的價(jià)值，使得旅游用地解決方案上升到了與城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、海洋戰(zhàn)略、國土空間戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)的層次。意味著旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國家頂層設(shè)計(jì)的重要議題。

（2）2009年國務(wù)院文件把旅游用地問題放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年則放在了“優(yōu)化土地利用政策”的篇章中。如此變化，體現(xiàn)的是旅游用地解決方案的重要性和迫切性以及系統(tǒng)性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)若干政策》正式出臺(tái)。試點(diǎn)政策包括旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)分享收益、落實(shí)優(yōu)先促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的供地、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)保障等5個(gè)部分。

四、2015年，515戰(zhàn)略語境下的改革再出發(fā)

1、政策接力棒：

（1）2015年8月4日國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，意見中針對(duì)旅游用地這樣描述，“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對(duì)投資大、發(fā)展前景好的旅游重點(diǎn)項(xiàng)目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實(shí)土地和圍填海計(jì)劃指標(biāo)。新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先安排給中西部地區(qū)，支持中西部地區(qū)利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、石漠化土地開發(fā)旅游項(xiàng)目。對(duì)近海旅游娛樂、浴場(chǎng)等親水空間開發(fā)予以優(yōu)先保障。”

（2）2015年9月農(nóng)業(yè)部會(huì)同國家發(fā)展改革委等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，通知中指出，“在實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收帶動(dòng)作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，各地要將其列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排。支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對(duì)中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。加快制定鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營的管理辦法?！?

（3）2015年9月《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，提出了積極保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地、差別化保障新業(yè)態(tài)用地、鼓勵(lì)盤活利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

痛點(diǎn)：旅游用地試點(diǎn)地區(qū)仍舊是桂林一枝獨(dú)秀。

淚點(diǎn)：政策的誠意很濃，力度很大，此處的淚是感動(dòng)的淚。

亮點(diǎn)：

1、強(qiáng)調(diào)實(shí)用性，針對(duì)不同地區(qū)采取差別化用地政策。比如，《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》指出：對(duì)新能源汽車充電設(shè)施、移動(dòng)通信基站等用地面積小、需多點(diǎn)分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，除支持采取配建方式落實(shí)用地外，還將依法設(shè)立地役權(quán)作為一種重要的用地方式予以推行。

2、強(qiáng)調(diào)全域性，從“用地”擴(kuò)展到“用?！薄坝脥u”，可見，旅游用地已經(jīng)具備了大手筆的全域性空間思維。

3、強(qiáng)調(diào)聯(lián)動(dòng)性，國務(wù)院的政策一出，緊接著農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部等部門立即聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。

4、強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性，旅游用地政策落實(shí)得好不好？協(xié)同的好不好？誠意夠不夠？火力猛不猛？已經(jīng)成為了關(guān)系到大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新國家戰(zhàn)略的事情。

5、強(qiáng)調(diào)技術(shù)性，很多時(shí)候，缺乏技術(shù)指導(dǎo)的口號(hào)只能是口號(hào)，缺乏技術(shù)支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策則在技術(shù)層面強(qiáng)化了可行性和科學(xué)性。以“多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地”為例，就明確指出了技術(shù)路徑：一是鼓勵(lì)以租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)土地。二是在堅(jiān)持發(fā)揮土地資源市場(chǎng)化配置決定性作用的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮土地供應(yīng)的政策引導(dǎo)作用，允許在不排除多個(gè)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的前提下，將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)前置條件落實(shí)的監(jiān)管。

作者：張棟平