近日，國務院成立政府購買服務改革工作領導小組，國有景區兩權分離改革這一老生常談的話題再一次被熱議。那么景區制度到底改不改？怎么改？

一、 要不要改？

（一）市場經濟發展在推動

中國計劃經濟時代促使了旅游資源所有權與經營權合一，歸于國家。隨著市場經濟的發展，旅游市場化的經營活動與旅游資源所有權間的矛盾日漸加劇，制約了旅游業發展。因此，旅游產業需要對社會資源通過市場進行重新配置和優化組合。

（二）景區經營體制存在問題

1. 資源管理問題

由于歷史原因，我國景區往往屬于事業編制。許多景區因為所在區域面積廣闊，還會面臨行政區域分隔的問題。例如曾經的江西廬山風景名勝區，同時有六個機構或地方政府在管理。有利益時，“大家搶著管”；出事時，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節節上漲等問題不斷暴露出來。景區的運營管理者不需要承擔盈虧所產生的后果、缺乏利益驅動以及相應的責任感和壓力，在市場經濟發展的今天下，無法與市場化運作的企業抗衡。

2. 投入產出問題

以政府為背景的行業或系統所占有的旅游資源，在進行開發規劃時，因為缺乏旅游規劃經驗，往往會求大求洋、重復投資、保量不保質盲目跟風現象嚴重，導致景區獲得的二次消費不足兩成。與此同時，政府的財政撥款不足以對旅游景區進行保護和開發。一些貧困地區投入景區資源由于資金嚴重不足，無力投資開發或保護旅游資源，導致許多優秀的旅游資源被閑置或白白浪費。以九寨溝為例，若要對景區進行完整的保護開發，據統計每年所需費用至少需要4000萬元，但現實中，在2000年之前，對景區的投入卻不足1億元。

3. 管理者經濟人假設問題

在古典管理理論中，經濟人是以完全追求物質利益為目的而進行經濟活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。反映到我國的旅游景區，地方政府既是旅游資源的所有者，又是行業經營者，現有制度體制不足以監督管理者，促使許多景區開發經營者逐利本性顯現，權、利交換。景區開發建設過程中的無序開發、不尊重規劃、忽視資源保護等現象便會層出不窮。

總體上看，我國景區運營管理的現狀是：繁榮中有虛假、發展中有隱患、改革起步艱難。景區管理問題不少，能人資源都在體制內，根本原因還是制度。任何產業發展都應遵循經濟規律，在市場經濟發展背景下，旅游產業的資源優勢要轉化為經濟優勢，景區開發必須借助外力，走市場化經營之路，實現資源與資本、資源與市場的對接。所以景區兩權分離，應是大勢所趨。

二、 怎么改？

所謂兩權分離，指的是所有權、經營權分離。也就是說，所有權屬于政府，保留了監管職能；而經營權讓于市場、讓于有資本、懂管理、會經營的企業，為旅游行業注入新的活力。景區兩權分離有多種模式，針對不同景區，區別對待。既可租賃、轉讓、委托經營，也可政府參股、管理部門成立經營公司經營等。

從20世紀90年代末期開始，山西、山東、四川等地開始了旅游景區兩權分離的工作，從而真正開始了旅游景區市場化形式的運作。通過引進資金與先進管理經驗，景區兩權分離可以有效盤活旅游資源、激活整體產業鏈、提供更加優質的服務。

三、 改革的風險與對策

景區兩權分離有其必要性，但改革有利必有弊。如何發現問題，解決問題是關鍵。

問題一：政企急功近利

首先，由于旅游資源價值評估缺乏統一標準，某些景區產權單位經驗不足，加之地方政府部門由于經濟發展需要而急于招商，在沒有進行前期資源評估和可行性論證的前提下，將景區的資產以低價轉讓給投資商，使得資源嚴重破壞。甚至有的項目是先上車后買票，各項法律手續不健全，使得項目還沒上馬就半途夭折。投機行為的屢次發生，導致國有資產的嚴重流失。

其次，一些投資企業在景區開發和運營過程中，為實現利潤最大化，不顧環境保護和景區的可持續發展，對景區進行“短、平、快”的掠奪式開發經營。也有一些企業置原有規劃于不顧，規劃、設計、施工、經營沒有步驟、同時進行，導致景區開發、建設失控。而景區產權單位卻因為某些原因放松對投資商管理，無原則大開綠燈，導致旅游主體規劃景觀遭到嚴重破壞，景區的對外形象也遭到扭曲。

對策：造成上述問題的根源都在于所有權和經營權合作雙方對各自利益的盲目追求。相對而言，政府要的是綜合效益、長期效益和戰略效益；企業要的是單一效益、短期效益和經濟效益。雙方利益難以完全挈合，從而造成旅游資源開發后服務產業提升效率的低下。為了避免問題的出現，應建立完善的監督體系，落實法律監督、行政監督、行業監督、輿論監督、社會監督，規范景區產權主體與經營主體的行為，防止過度競爭和市場壟斷，防止環境、資源破壞，規避市場失靈。

問題二：經營企業是門外漢

一些景區投資商、開發商會產生“短視”行為，缺乏專業旅游開發與運營經驗，立意不高。同時，對文化品位和藝術內涵不夠重視、景區建設缺乏考慮景觀整體協調性、盲目模仿、引進，缺乏個性和特色，導致旅游景區出現“城市化、商業化、人工化”的現象。

除此之外，一些投資商假借開發旅游景區，實際上對景區進行圈地、搞房地產開發。取得景區經營權之前，夸下海口，要出大資，搞大手筆建設；然而，在獲得經營權后，便開始運作“旅游+地產”的模式，大搞“山水住宅”，或以拖待變，坐等地價升值，時機成熟再搞地產開發，嚴重地破壞旅游景觀。

對策：旅游資源的不可再生性和唯一性，致使資源一旦被破壞就恢復無能。一個地區的旅游資源是有限的，為了真正實現旅游帶動戰略，地方政府應對景區的開發建設進行適當的宏觀調控，為旅游景區的長遠發展提出合理化的要求與建議。在實現經營權租賃或轉讓之前，應充分考慮到投資者的綜合實力，相關的政策應盡可能向綜合實力強的旅游規劃企業傾斜，根據企業口碑，盡可能選擇一流的良心企業來開發和經營有限的旅游資源；另外，要嚴格審核投資者經營資質，從專業資格、資金能力、信用等級、經營績效、經營范圍、經營經歷、社區居民意見、企業文化背景等七個方面進行。

全國近3萬家景區，7虧2平1盈，看起來風光無限，實際問題很多。如果客人到景區得不到優質的服務和良好的體驗，景區做再多的營銷工作，也不會吸引到游客。旅游景區兩權分離只是解決了資源開發體制的束縛問題，但并沒有解決旅游規劃旅游景區開發建設與日常經營管理中的實際問題。如何開發出一流的旅游產品以滿足游客的需要，使景區真正按照企業化模式管理市場化模式運作，是缺乏旅游開發管理經驗的投資商的一大難題。將景區托付給專業的景區管理公司，對景區進行專業化管理，相信會是不錯的選擇。

作者：曹恒

參考文獻：

[1] 廬山景區陷入多頭管理窘境：多方爭利重復售票 [EB/OL] http://news.qq.com/a/20130122/000845.htm.

[2] 裴澤生.旅游景區（點）開發建設中的認識問題[M].中國旅游報，2002.

[3] 李強.對旅游景區經營權轉讓問題的探討[M]. 消費導刊，2007.