吃不起的“天價”蝦，付不起的“天價”藥、惹不起的“黑導游”、買不夠的“強制購物”……旅游市場失范，游客權益被侵害，很多現象已經突破了人類的道德底線，成為違法行為，然而種種違法失信行為甚至被認為成行業潛規則，已經見怪不怪，足以暴露旅游市場有多亂，木桶短板效應也逐漸表現出來。而這個關乎旅游業生命力，關于游客出行的真實感受，關乎從業者眼前和長遠利益，關乎政府與行業形象的市場又該如何治理？問題的嚴重性讓管理者不得不運用“底線思維”、“問題導向”來尋求良藥，利用“倒逼機制”，規范市場秩序。

一、國外旅游警察提供全方位服務

早在1929年為了維護雅典衛城內外的法律和秩序、調解游客與當地人之間的糾紛以及幫助樹立希臘的國際形象，希臘當局設立了旅游警察，受到國內外游客的高度評價，從而推廣至希臘全國，旅游警察成為希臘文明旅游的守護神。

現在世界上已有很多國家和地區都設立了旅游警察，如泰國、阿根廷、俄羅斯、埃及、夏威夷等。同時為了保障能夠切實為游客提供各種服務，對旅游警察的選拔顯得特別的嚴格，在普通警察要求的基礎上，要必須會外語、掌握旅游線路及本國歷史文化等，甚至要求掌握為游客解決問題的基本技巧。

經過幾十年發展，旅游警察的職責也被不斷的豐富，通常會為游客指路、登記物品遺失、充當攝影師、模特等，但一旦遇到敲詐勒索、強制購物、黑導游，甚至人身安全，突發事件等，他們就會馬上介入解決。

二、我國治理旅游市場新氣象

1.國家旅游局

（1）《旅游法》

自2013年實施《中華人民共和國旅游法》以來，國家旅游局以各種形式頒布了一系列文件對旅游市場進行治理。《旅游法》則對此明確規定了旅行社經營的“五不得”：不得以不合理的低價組織旅游活動，不得誘騙旅游者，不得通過安排旅游者購物或另行付費旅游項目獲取回扣等不正當的方式獲得利益，不得指定具體的購物場所，不得安排另行付費旅游項目。對導游和領隊也明確規定“四不得”：不得私自承攬導游和領隊業務，不得擅自變更旅游行程或中止服務活動，不得向旅游者索取小費等，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。旅行社違反“本法第三十五條規定的，由旅游主管部門責令改正，沒收違法所得，責令停業整頓，并處3萬元以上30萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，沒收違法所得，處2000元以上2萬元以下罰款，并暫扣或者吊銷導游證、領隊證”。

（2）其他規定及規范性文件

2014—2015年期間國家旅游局近20次發布相應文件提及旅游市場整治，不斷加大對旅行社行為規范和違法違規行為的處罰力度。

2014年8月，《治理市場秩序促進旅游發展昆明共識》（〔2014〕155號）就建立旅游客源地和目的地共同治理機制，理順導游體制加強隊伍建設，旅游主管部門優化行政服務，強化市場監管等問題達成共識。

10月，《治理旅游市場秩序，提升文明旅游素質常州共識》強調徹底摒棄“零負團費”、“低報價，高回扣”、“組團賣團”的經營方式，轉變旅行社經營模式，建立誠信經營體系，理順導游體制加強隊伍建設，促進以合同樹品牌。

2015年2月，國家旅游局決定開展依法治理旅游市場秩序三年行動，依法打擊旅游市場中的違法違規現象，維護旅游市場秩序，保護合法經營旅游企業、旅游從業人員和旅游者的權益。

2月，制定了《旅游服務質量“萬名社會監督員”工作方案》和《旅游服務質量社會監督員職責和工作辦法（試行）》，加強社會監督功能，完善全社會共同參與的旅游服務質量監督機制。

3月，《全國旅游市場秩序綜合水平指數工作方案》（試行）擬于發布全國部分省（自治區、直轄市）旅游市場秩序綜合水平指數，探索通過發揮社會監督作用解決旅游市場秩序問題的新途徑。

4月，《關于進一步加強旅游行業文明旅游工作的指導意見》（﹝2015﹞42號）倡導旅游行業文明，促進文明旅游。

7月，《旅游經營服務不良信息管理辦法（試行）》規定“旅游經營者和旅游從業人員因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰”等七種情形時應信息公開，建立旅游企業黑名單制度，并公布了首批旅游經營服務“黑名單”，從需求端倒逼旅游經營者自我檢討、自我反省。

9月，《國家旅游局關于打擊旅游活動中欺騙、強制購物行為的意見》（〔2015〕217號）首次認定了什么是“欺騙、強制旅游購物”行為，制定了相應的處罰標準；

9月，《國家旅游局關于打擊組織“不合理低價游”的意見》（〔2015〕218號）首次認定了“不合理低價游”行為，對各地旅游局委打擊不合理低價游提出了具體要求。

7月和9月，分別發布“旅游服務警示”《規避陷阱，理性出行》、《警惕形式多樣的低價旅游團》提醒旅游者，開通“12301”熱線，受理游客投訴；

除此之外，還配合舉辦了一系列活動加強法制宣傳，如評選“最美導游”、“旅游服務質量標桿單位”、“文明旅游百日百題”有獎競答”等。

2.香港：擬設旅游監管局規范旅游市場

內地游客在香港因購物問題被毆致死后，香港特區政府非常重視，推出了六項措施：要求本地接待旅行社向香港旅游業議會提供團友及領隊名單，供旅游業議會抽查；海關將加強巡查店鋪及執法，并向旅客派發有關保障消費者的傳單；旅游業議會將抽查香港接待旅行社與內地組團社之間的合同，打擊業界以低于服務成本的價格接待內地團；海關設立誠信購物計劃，并邀請相關店鋪參加；商討在符合競爭法的前提下，向消費者提供招待內地旅游團服務成本的資訊，提高市場透明度；加強與內地旅游部門的合作等。這些措施已得到了相關部門的積極支持，商務及經濟發展局將與旅游業議會緊密聯系，確保盡快落實。

3.三亞：旅游警察支隊出現成效

三亞旅游市場亂象早已臭名昭著，尤其在旅游黃金周期間，常常成為游客和各大媒體關注的焦點，不僅影響了三亞旅游的形象，而且阻礙了三亞的城市發展，城市形象塑。為了徹底解決這一問題，三亞旅游市場建設組織機構進一步完善，在旅游巡回法庭的基礎上，成立了旅游警察支隊，下設綜合保障大隊、偵查大隊、業務指導大隊、市場秩序管理大隊等開展具體工作。

旅游警察支隊是為了維護旅游市場秩序和旅游治安環境而專職設立的，負責辦理社會影響重大、涉及侵害旅游活動參與者人身和財產安全的違法犯罪案件；聯合旅游、工商、交通等部門開展聯合執法，打擊破壞旅游市場秩序的強買強賣、銷售假冒、偽劣商品、非法經營、詐騙、強迫交易、商業賄賂等違法犯罪案件；依法監督、檢查、指導各景區景點的內部安全保衛工作；接受游客的報警、求助，指導各派出所對轄區內的景區景點開展秩序維護、巡邏防范、服務游客等工作。

目前，三亞旅游警察支隊僅有7名警察，平均年齡35歲，刑警出身，有豐富的辦案經驗。正因為如此，這支隊伍自10月10日成立以來，聯合旅游、工商、交通等職能部門，已查處案件30起，行政拘留30人，罰款5000元，包括最讓人頭疼的餐飲強買強賣、黑導游等頑疾，獲得大眾點贊。

4.桂林：將設旅游警察，建旅游巡回法庭

針對桂林山水“搶錢一日游”等旅游市場亂象，10月23日桂林市決定設立桂林旅游警察支隊、旅游巡回法庭，并在全市范圍內開展為期3個月的旅游秩序大整治行動。

《桂林市旅游市場秩序整治大行動工作方案》主要包括“十大行動”：“不合理低價游”整治行動、“欺騙、強制旅游購物”行為整治行動、“一日游”市場整治行動、旅游景區游覽秩序整治行動、旅游交通秩序整治行動、凈化旅游環境整治行動、旅游宣傳廣告整治行動、旅游購物環境整治行動、涉旅餐飲場所規范整治行動、旅游從業人員規范管理行動。并對漓江景區、遇龍河景區游覽秩序展開專項整治。

旅游警察支隊的職責就是維護桂林市旅游市場秩序和旅游治安環境。通過“多部門聯勤聯動、聯合執法”， 實現“行政執法和刑事執法無縫銜接”，對旅游市場實現全面監管，形成旅游執法的常態機制。同時，組建旅游巡回法庭，簡化法務程序，解決旅游過程中發生的旅游服務合同、人身損害、財產損害等糾紛案件。

此外，針對比較突出的問題，成立了20個暗訪組，對不合理低價游、欺騙、強制旅游購物和凈化旅游環境整治行動進行暗訪，并對不良信息企業進行公示。

5.山東：旅游服務質量社會監督員+##綜合監管機制+投訴首問責任制

十一期間，“青島38元大蝦”事件鬧得沸沸揚揚，有人認為“38元”毀了山東“幾個億”打造出來的旅游形象。事發后，山東省各部門積極回應，讓地方部門通過電話向兩名涉事游客道歉，邀請他們擔任山東旅游服務質量社會監督員。同時加大全省旅游市場監管力度，實施三項措施，一是舉一反三，集中一個月時間整頓旅游市場秩序，嚴厲查處各類違法違規行為；二是完善旅游綜合執法機制建設，建立健全省、市、縣##旅游市場綜合監管機制；三是建立完善旅游投訴受理轉辦機制，實行首問負責制，實現旅游投訴轉辦無縫隙對接。

6. 云南：接受全社會監督，盡快設立旅游警察

云南一直都是“低價團”的重災區，強制購物、黑導游頻頻被爆，為了重挽旅游形象，云南省決心對全省旅游市場集中整治，以鐵腕政策，對旅游市場中存在的違法違規行為堅持嚴厲打擊，發現一處，嚴肅處理一處，絕不姑息縱容。同時面向全社會接受監督，盡快設立旅游警察等機構。

三、長效機制為旅游市場護航

1.政府打破現有權利格局，建立長效機制，實現全方位監管

旅游市場亂象屬于冰凍三尺非一日之寒，那么解決問題也不可能是一朝一夕就能做到的。面對旅游市場危機，各地政府不僅要出臺具體辦法履行維護市場秩序的義務，而且要充分利用社會信用、輿論等媒介給予柔性的負面測評，并形成長效機制，常態化，標本兼治，從表象入手，但以打破行業潛規則，打破內在利益鏈為根本，形成“政府監管+媒體跟蹤+社會監督”的全方位監管機制，實現“行政執法+刑法執法”無縫銜接，構成“行政處罰+司法判罰”的軟硬兼施的管理手段。同時加強對旅游社的管理，采用連帶責任制，即員工出現欺詐行為時，個人要處理，企業必須承擔連帶責任。

在問題的防范過程中，運用“暗訪+巡視”的方式主動發現問題，解決問題。在問題的處理過程中，建立多部門聯合執法的工作機制，徹底改變公安、工商、物價、交通、旅游等部門權責不清，相互推諉的現狀。聯合執法機構能夠第一時間接受游客投訴、報警、求助和咨詢等，并對其做出反應。一旦發現問題，有權利對違法違規企業或個人采取相應措施。在法律法規制定的過程中，形成案例立法，整理著名的旅游案例，將其調研、處置或判罰結果，向社會詳細說明，形成以后執法判罰的依據。

2.快速確立旅游警察權限，做到權責分明

目前我國為了解決旅游市場亂象，主要引入旅游警察。但旅游警察是否是萬能的？如何根據我國的具體情況設置旅游警察的權利和職責？比如希臘的旅游警察享有涉外管轄權，遇到一些旅游公司或導游的惡性競爭行為，還要享有當場處置權。我國旅游警察在這些方面還需要進一步的完善，既不能權利過小，也不能過于寬泛。

3.游客維權意識增強，倒逼市場自治

從向有關部門投訴“黑導游”、“強制購物”，到媒體暗訪曝光，再到病毒式傳播的“青島天價大蝦”，旅游市場被曝的問題越來越多，游客吐槽的也越來越有理有據，這一方面凸顯了旅游市場問題的嚴重性，另一方面也說明游客的維權意識越來越強，行為表現也越來越理性，這有助于利用需求倒逼供給方自我提升，實現社會的全面監督，引導市場自治。