青海省人民政府—北京師范大學(xué)高原科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展研究院、青海省文化和旅游廳、中國旅游協(xié)會地學(xué)旅游分會等單位聯(lián)合主辦，大地風(fēng)景文旅集團(tuán)等單位承辦的“自然保護(hù)地與生態(tài)旅游（自然游憩）”高峰研討會于近日順利舉辦。

北京大學(xué)城環(huán)學(xué)院旅游研究與規(guī)劃中心主任、博士生導(dǎo)師、文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會委員吳必虎教授應(yīng)邀出席，作《生態(tài)紅線與自然游憩》主題演講。以下為部分演講內(nèi)容：

何謂生態(tài)紅線？

生態(tài)紅線不是劃在地上的一根線，而是保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的最低要求，更是“生態(tài)保護(hù)、生態(tài)旅游、改善民生”三大目標(biāo)的平衡線。

黨的十八大以來，隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快和基本完成，整個國家經(jīng)濟(jì)實力提升，發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明重要性日漸凸顯，黨中央和國務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺了一系列強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的政策文件。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。基于此，中共中央、國務(wù)院及其辦公廳先后發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015，以下簡稱《生態(tài)體改方案》），《建立國家公園體制總體方案》（2017，以下簡稱《國家公園體制方案》），《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（2019，以下簡稱《保護(hù)地指導(dǎo)意見》）。其間國家發(fā)改委等13個部門聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》（2015），原環(huán)境保護(hù)部等10個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（2015，以下簡稱《保護(hù)區(qū)監(jiān)督通知》），原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》（2015，以下簡稱《紅線劃定指南》）。

為切實推進(jìn)、落實以上各項政策，其中一項重要舉措就是劃定協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展關(guān)系的生態(tài)紅線。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《紅線劃定指南》規(guī)定，需要明確劃定生態(tài)紅線的區(qū)域包括重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。其中禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點生態(tài)功能區(qū)。主要的禁止開發(fā)區(qū)包括國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等自然保護(hù)地。作為重點生態(tài)功能區(qū)的一個組成部分，禁止開發(fā)區(qū)是指“禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)”的區(qū)域，而并不排斥傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)和低強(qiáng)度的自然教育、自然游憩、生態(tài)旅游和觀光游覽等低密度利用方式的存在。

兩山理論是指導(dǎo)自然保護(hù)地管理工作的基本準(zhǔn)則

綠水青山與金山銀山是一體兩面、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，只有保護(hù)好了綠水青山，才能創(chuàng)造金山銀山；在適當(dāng)?shù)臈l件下，應(yīng)當(dāng)選好路子、合理利用綠水青山，為人民帶來金山銀山。習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論，具有高度科學(xué)性和實際指導(dǎo)性：“我們過去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實，綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平在《綠水青山也是金山銀山》一文中明確提出，如果把“生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山”。

綠水青山即是重構(gòu)“人—地”關(guān)系，金山銀山即是重構(gòu)“經(jīng)濟(jì)—社會”關(guān)系。在習(xí)近平生態(tài)文明思想中，明確回答了兩個關(guān)鍵問題：一是“保護(hù)生態(tài)”要“以人為本”。習(xí)近平總書記數(shù)次強(qiáng)調(diào)：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”。二是“保護(hù)生態(tài)不等于人類啥也別干”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”；“要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來”。

要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平生態(tài)文明思想，需要對“什么是生態(tài)紅線”進(jìn)行科學(xué)界定、正確理解、合理施政，為社會經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

劃定保護(hù)地紅線需要考慮地理差異性，應(yīng)因地制策、因時施策

首先需要明確，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是一項法定要求，也是各地各行業(yè)都要遵循的可持續(xù)發(fā)展路徑，這是我們討論問題的基本立足點。《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定：“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)”。中央《生態(tài)體改方案》要求“合理界定國家公園范圍”。中央《保護(hù)地指導(dǎo)意見》明確提出：“逐步形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)”。生態(tài)環(huán)境部《紅線劃定指南》規(guī)定：“生態(tài)保護(hù)紅線是指依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界”。這些立法和政策對哪些地方需要劃定生態(tài)紅線、不同保護(hù)地類型實行不同程度的保護(hù)力度，都作出了明確的規(guī)定。但是在技術(shù)層面上，依據(jù)哪些條件進(jìn)行劃界、以前若干年劃定的界線是否全都科學(xué)可行、保護(hù)地內(nèi)部又需要劃分出哪幾類區(qū)域，仍然存在相當(dāng)大的疑慮和混亂。

任何一個自然保護(hù)地在空間上都不是勻質(zhì)的，其科學(xué)價值、美學(xué)價值、生態(tài)敏感性、經(jīng)濟(jì)利用價值等都會表現(xiàn)出各自的區(qū)劃特點；一刀切式的區(qū)劃理論和武斷治理模式都難以獲得廣泛理解和真正的執(zhí)行。例如，對于像青藏高原這類敏感程度高、承載力低的生態(tài)系統(tǒng)而言，可能全境都應(yīng)當(dāng)被視為生態(tài)脆弱區(qū)而需要高度重視其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；而對于一些承受人類擾動能力強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)來說，例如柬埔寨古都吳哥地處熱帶雨林，在遭到戰(zhàn)爭破壞被棄用后不久即被雨林所覆蓋，即使全境被劃為實驗區(qū)亦不會影響其生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

劃定生態(tài)紅線需要實現(xiàn)多目標(biāo)管理

邊界識別與劃定，不僅是單一的自然科學(xué)問題，同時也是個多目標(biāo)的管理問題。如果僅僅從科學(xué)要求單一目標(biāo)去理解、制定和實施生態(tài)管理，要么難以達(dá)到多利益主體的目標(biāo)一致，需要權(quán)衡多方價值觀和利益鏈之后、基于科學(xué)原理以實現(xiàn)一種動態(tài)平衡。針對長期以來形成的中國國情，絕大多數(shù)自然保護(hù)地都有大量居民在內(nèi)、自然保護(hù)行為與利用資源的利用勢將長期共存。不能只為實現(xiàn)保護(hù)地內(nèi)單一的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，采取將居民進(jìn)行“生態(tài)移民”遷出去的辦法。

例如秦嶺深處的國家一級保護(hù)動物朱鹮的生存，需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)民水稻耕作形成的生態(tài)的支持。另一方面，中國是一個“舊大陸”國家，千萬年來人類已經(jīng)遍布幾乎所有可以居住的地域，并長期持有“天人合一”的人地關(guān)系價值體系，動輒言移民的想法，不僅不生態(tài)，而且反生態(tài)。

以國家公園為主體的自然保護(hù)地可以搞旅游（游憩）

2022年1月20日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》以“公開發(fā)布”形式公諸于世，讓全國人民都有了一個怎么看待和處理在國家公園、自然保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園等“禁止建設(shè)區(qū)”開展自然游憩、生態(tài) 旅游和大眾旅游問題的基本依據(jù)。

在“構(gòu)建科學(xué)保護(hù)利用體系”這一章中，《規(guī)劃》分別從“保護(hù)利用好自然資源”和“創(chuàng)新資源保護(hù)利用模式”兩個部分詳細(xì)闡述了所應(yīng)遵循的原則和所能開發(fā)利用的具體方向和產(chǎn)品類型。

說到底，自然保護(hù)地不是不能搞旅游，而是應(yīng)該做到“積極運用技術(shù)手段做好預(yù)約調(diào)控、環(huán)境監(jiān)測、流量疏導(dǎo)，將旅游活動對自然環(huán)境的影響降到最低”。

游憩和旅游是最符合可持續(xù)發(fā)展原則的自然資源利用方式。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人們從生態(tài)系統(tǒng)獲取的效益，分為支持、供給、調(diào)節(jié)和文化服務(wù)四類。游憩與生態(tài)旅游是生態(tài)系統(tǒng)文化服務(wù)的一種類型。游憩和旅游對自然資源的利用效率最高，是既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展方式。

合理處理生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域的人地關(guān)系

從地理學(xué)和生態(tài)學(xué)理論角度，生態(tài)紅線并不僅是一條靜態(tài)物理空間劃線，而且也是生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)管控的基線，生態(tài)紅線是指生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的外界干擾（包括人類活動）帶來的自身系統(tǒng)改變的范圍，或稱之為生態(tài)系統(tǒng)可接受的改變極限（LAC，Limit of Acceptable Change）。

基于這一極限，可以通過限制自然保護(hù)地中人類活動的數(shù)量，提高人類活動的質(zhì)量，來降低單位人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響強(qiáng)度，最終將人類活動控制在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性可以接受的“紅線”之內(nèi)。

國際經(jīng)驗證明，LAC是一種有效、且有利于兼顧地方發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)管理哲學(xué)和工具。基于LAC思想的自然區(qū)域管理能夠有效確定保護(hù)地生態(tài)紅線，有效實現(xiàn)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的資源管理，保護(hù)綠水青山，限制人類活動數(shù)量，在合理范圍內(nèi)提高人類活動質(zhì)量，將人類對生態(tài)環(huán)境的影響最小化。

那么在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，如何實現(xiàn)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)合理有效的“人為活動”管理呢？僅就生態(tài)旅游活動來講，這方面國際上也已有成熟的科學(xué)理論作為支撐，這就是游憩機(jī)會譜（ROS, recreation opportunity spectrum）理論。游憩機(jī)會譜的基本假設(shè)就是通過各種各樣機(jī)會的提供使游憩者的體驗質(zhì)量得到最好的保障，通過在不同類型區(qū)域設(shè)計不同的游憩活動來緩解資源壓力，實現(xiàn)可持續(xù)利用。例如，在最原始的荒野區(qū)域（核心保護(hù)區(qū)），提供享受孤獨、自省的自然游憩機(jī)會；隨著保護(hù)程度的逐漸降低，在可達(dá)性、設(shè)施配置密度、人類活動強(qiáng)度等指標(biāo)方面就可逐步提高，逐步給國民提供科考探險、自然野生動物旅游、自然教育、健康休養(yǎng)、戶外運動和風(fēng)景觀光等游憩產(chǎn)品。

應(yīng)盡快從立法和技術(shù)兩個層面，確保保護(hù)地生態(tài)紅線的科學(xué)劃定及后續(xù)基于紅線的科學(xué)管理。在權(quán)威、科學(xué)、合理的法律法規(guī)出臺前，利用生態(tài)保護(hù)紅線開展自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)包括兩個基本步驟：一是基于不同保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)特征，以及對生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)監(jiān)控資料，因地制宜科學(xué)劃定國家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)（而非直接沿用舊的分區(qū)劃線），并確認(rèn)不同區(qū)域能夠提供的游憩機(jī)會類型；二是對所有類型自然保護(hù)地應(yīng)用LAC思想和工具，設(shè)立不同管控區(qū)域內(nèi)的動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)，并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測，因地制策、因時制宜、動態(tài)管理、健康發(fā)展。