國(guó)土空間規(guī)劃是關(guān)于國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和整治的空間組織或安排，旨在依據(jù)總體戰(zhàn)略調(diào)控和引導(dǎo)空間資源配置，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡。作為統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的總體部署，是統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性規(guī)劃。

旅游規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系下的一類專項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)特定地區(qū)旅游資源開(kāi)發(fā)的整體部署，與國(guó)土空間規(guī)劃有著緊密的聯(lián)系，為了更好地銜接并融入新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系，應(yīng)重視對(duì)旅游規(guī)劃編制的研究。

本文呈現(xiàn)了國(guó)土空間背景下，對(duì)旅游規(guī)劃編制的一些研究，僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，同業(yè)內(nèi)人士共同探討交流。

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的要求

國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性政策工具，旨在通過(guò)調(diào)控和引導(dǎo)空間資源優(yōu)化配置、集約利用，構(gòu)建具有穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

01  國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向

現(xiàn)階段的國(guó)土空間規(guī)劃更加注重生態(tài)文明建設(shè)，摒棄了傳統(tǒng)空間規(guī)劃中過(guò)分追求物質(zhì)空間建設(shè)過(guò)程而對(duì)生態(tài)、資源、環(huán)境的忽視，既表達(dá)了保護(hù)“山水林田湖草沙冰”生命共同體的基本職責(zé)，又體現(xiàn)了“自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)（人文） 生態(tài)”一體的國(guó)家空間治理理念。

生命共同體示例

02  國(guó)土空間規(guī)劃的約束性

新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)從“增量”發(fā)展到“存量”挖潛，進(jìn)一步提高國(guó)土空間利用率。國(guó)土空間規(guī)劃體系要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)規(guī)劃領(lǐng)域的空間需求，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，通過(guò)對(duì)指標(biāo)和邊界的管控與約束，統(tǒng)籌、統(tǒng)領(lǐng)各專項(xiàng)規(guī)劃，從而構(gòu)建適度有序的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)新格局。

1. 邊界約束

國(guó)土空間規(guī)劃重視對(duì)基礎(chǔ)性工作的研究與評(píng)價(jià)，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查初始數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在梳理現(xiàn)有各類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一地類，形成國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀一張圖。進(jìn)而依據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性在內(nèi)的雙評(píng)價(jià)工作，劃定的“城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)”三類空間和“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三條控制線作為重要地位的管控邊界，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，統(tǒng)領(lǐng)各類空間利用，防止規(guī)劃失誤、重復(fù)、不清晰，并且嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)與耕地資源，防止占用、破壞。

三區(qū)三線空間關(guān)系圖

2. 指標(biāo)約束

國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，約束性指標(biāo)嚴(yán)格確定了國(guó)家、省、市國(guó)土空間規(guī)劃的剛性要求，包括生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地總面積、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積等11項(xiàng)約束性指標(biāo)，并將其分解下達(dá)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)體系的基本要求。國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的建立形成了一定的空間管控的理念，涵蓋了空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、治理等方面，對(duì)國(guó)土資源的保護(hù)具有重要意義。

03  國(guó)土空間規(guī)劃體系各項(xiàng)規(guī)劃的銜接性

國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃在市縣以下編制，是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是基于部門事權(quán)，就特定對(duì)象、特定區(qū)域或者特定功能對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用做出的專門安排。通過(guò)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中空間和內(nèi)容維度的框定，將規(guī)劃的具體要求和控制性指標(biāo)等逐層分解，并將基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、資源能源等主要空間開(kāi)發(fā)利用布局和重點(diǎn)任務(wù)，各類空間差異化管控措施和規(guī)劃實(shí)施保障措施等分步落實(shí)。

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)

旅游規(guī)劃的影響

旅游規(guī)劃的編制通常要依托良好的生態(tài)資源及地方文化資源，而國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)編制旅游規(guī)劃造成了不可忽視的影響。

01  增量擴(kuò)張與資源環(huán)境約束

旅游規(guī)劃現(xiàn)階段存在一些普遍現(xiàn)象：為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而最大化開(kāi)發(fā)旅游資源，旅游景區(qū)、旅游特色小鎮(zhèn)、旅游營(yíng)地等景區(qū)的快速擴(kuò)張、無(wú)序發(fā)展、重復(fù)投資建設(shè)，造成諸多旅游項(xiàng)目游客稀少、利用不足，以及土地資源的浪費(fèi)。在國(guó)土空間規(guī)劃新時(shí)代要求下，旅游規(guī)劃需要在提高資源利用效率的基礎(chǔ)上探索高質(zhì)量發(fā)展的方式。

02  邊界模糊與三區(qū)三線約束

旅游規(guī)劃編制的過(guò)程中，在總體布局上，基本沿用以功能為主導(dǎo)的全域分區(qū)布局模式，缺乏科學(xué)和精細(xì)的空間分析技術(shù)，缺乏對(duì)空間診斷、空間價(jià)值識(shí)別和空間利用等方面的深化研究，存在與規(guī)劃地其他產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)等范圍產(chǎn)生空間重疊現(xiàn)象。在項(xiàng)目布局上，旅游發(fā)展規(guī)劃主要沿用點(diǎn)狀的布局模式，并沒(méi)有嚴(yán)格的對(duì)項(xiàng)目邊界進(jìn)行清晰界定。因此，旅游規(guī)劃中均存在產(chǎn)業(yè)邊界、建設(shè)規(guī)模、用地需求等關(guān)鍵性空間要素控制指標(biāo)模糊、不夠清晰的問(wèn)題。

然而，國(guó)土空間規(guī)劃新時(shí)代，聚焦空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，通過(guò)劃定“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間性規(guī)劃，特別是要求各專項(xiàng)規(guī)劃明確空間邊界和用地需求，旅游規(guī)劃因此需要進(jìn)一步嚴(yán)格確定項(xiàng)目邊界與指標(biāo)，嚴(yán)格遵守國(guó)土空間規(guī)劃要求。

國(guó)土空間規(guī)劃背景下

旅游規(guī)劃研究

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)，旅游規(guī)劃就要在統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)下，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，評(píng)估生態(tài)干擾，合理配置旅游發(fā)展所需的各類空間資源，在空間上與國(guó)土空間總體規(guī)劃保持一致，具體到空間的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和利用，使之能夠在詳細(xì)規(guī)劃中得到落實(shí)，確保規(guī)劃能用、好用。

國(guó)土空間規(guī)劃體系

01  融入國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家法定規(guī)劃，是其他專項(xiàng)規(guī)劃的上位規(guī)劃，具有權(quán)威性和約束性。旅游規(guī)劃要以全域旅游國(guó)家戰(zhàn)略為契機(jī)，主動(dòng)融入國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，在遵循已有的旅游規(guī)劃國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與區(qū)域、交通、水利、農(nóng)業(yè)部門的專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同。提高旅游規(guī)劃的科學(xué)性和操作性。以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為原則，以綠色規(guī)劃開(kāi)發(fā)為基本方式，制定實(shí)施旅游規(guī)劃的政策措施，改進(jìn)旅游規(guī)劃方法，提高旅游規(guī)劃水平。

1. 深化空間邏輯

旅游規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，是從發(fā)展目標(biāo)、定位、策劃及空間等各個(gè)方面的銜接。規(guī)劃編制從旅游資源價(jià)值、地塊綜合開(kāi)發(fā)條件和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)適宜度評(píng)價(jià)入手，摸清國(guó)土空間現(xiàn)狀，以空間為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依據(jù)上位規(guī)劃中確定的主體功能區(qū)劃，確定發(fā)展定位，進(jìn)一步分析空間建設(shè)適宜性，明確可建設(shè)范圍，確保規(guī)劃落地性。

2. 強(qiáng)化邊界思維

景區(qū)所在地域范圍內(nèi)的旅游資源一般存在普在性、產(chǎn)業(yè)綜合性以及旅游邊界模糊性的問(wèn)題，并且伴隨著全域旅游概念的提出，旅游規(guī)劃的設(shè)計(jì)內(nèi)容擴(kuò)展到了景觀風(fēng)貌、市政設(shè)施、旅游城鎮(zhèn)、綜合交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，任務(wù)邊界更加難以確認(rèn)。

旅游規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)重視對(duì)自然景觀資源和地方文化傳統(tǒng)的有效利用、保護(hù)，從增量開(kāi)發(fā)規(guī)劃轉(zhuǎn)向以存量空間提升規(guī)劃為主，嚴(yán)格遵守國(guó)土空間規(guī)劃中的三重底線，不能觸碰生態(tài)環(huán)境、永久基本農(nóng)田紅線，明確劃定規(guī)劃范圍邊界線。確定旅游規(guī)劃的主要任務(wù)邊界，要基于文旅行政部門事權(quán)劃分，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)的綜合性，就交通、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面提出規(guī)劃銜接的需要。

02  科學(xué)編制旅游規(guī)劃

在現(xiàn)階段旅游規(guī)劃編制過(guò)程中，更多的是利用概念、直覺(jué)判斷以及當(dāng)下社會(huì)實(shí)時(shí)熱點(diǎn)，由于缺乏技術(shù)性操作，相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)較少，進(jìn)而使現(xiàn)有規(guī)劃成果呈現(xiàn)千城一面、千村一面、千景一面的現(xiàn)象。

新時(shí)期的旅游規(guī)劃應(yīng)該轉(zhuǎn)化概念思維為空間思維，從空間出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。遵循摸家底、定目標(biāo)、定格局、落用途的技術(shù)路線，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)手段，編制新的適應(yīng)新時(shí)代的旅游規(guī)劃，以確保規(guī)劃的科學(xué)性與落地性。

1. 基礎(chǔ)研究

對(duì)規(guī)劃區(qū)域自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境等情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，全面收集各種有關(guān)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展建設(shè)方面的資料，從旅游資源價(jià)值、地塊綜合開(kāi)發(fā)條件和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)適宜度評(píng)價(jià)入手，摸清國(guó)土空間現(xiàn)狀，將空間作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)區(qū)域進(jìn)行摸家底性的基礎(chǔ)研究：包括以“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)；利用大數(shù)據(jù)信息手段分析獲取的各類數(shù)據(jù)，推測(cè)規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，預(yù)測(cè)分析發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)；相關(guān)重大戰(zhàn)略、上位規(guī)劃及系列專題研究進(jìn)行梳理，明確區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)等。

2. 戰(zhàn)略定位

景區(qū)發(fā)展具有自身獨(dú)到的特點(diǎn)，需要綜合全域發(fā)展的定位、目標(biāo)、策略、區(qū)域協(xié)同和空間格局等多方面的訴求，依據(jù)旅游資源特點(diǎn)和旅游產(chǎn)品組合特征，明確規(guī)劃期景區(qū)旅游發(fā)展的戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略步驟，以宏觀指導(dǎo)建設(shè)內(nèi)容向目標(biāo)推進(jìn)。

3. 空間布局

景區(qū)旅游空間布局要明確國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)準(zhǔn)入的要求，鎖定建設(shè)用地總量不變、耕地總量不減少、質(zhì)量有提升、強(qiáng)化各類保護(hù)紅線控制、合理確定村莊居民點(diǎn)建設(shè)用地；合理確定可建設(shè)規(guī)模、發(fā)展集聚區(qū)及優(yōu)先發(fā)展的地段；景區(qū)邊界地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)空間模式的選擇等。

景區(qū)旅游發(fā)展涉及到居民和游客空間使用的交叉性、矛盾性和統(tǒng)一性，在空間布局上應(yīng)圍繞如何平衡居民和游客的雙重需求，讓游憩空間組織能夠同時(shí)滿足多方主體的共同訴求，在項(xiàng)目落地和功能完善上通過(guò)空間組織予以實(shí)現(xiàn)。

4. 產(chǎn)品建設(shè)

結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求，從區(qū)域資源稟賦、市場(chǎng)環(huán)境和需求出發(fā)，通過(guò)優(yōu)化區(qū)域內(nèi)部旅游系統(tǒng)結(jié)構(gòu)要素配置和空間組織，統(tǒng)籌安排旅游資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和設(shè)施，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，激發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。結(jié)合主體功能區(qū)的管制要求，策劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)項(xiàng)目圍繞旅游+，助力區(qū)域建立“一產(chǎn)為基礎(chǔ)，二產(chǎn)為延伸，三產(chǎn)為引領(lǐng)，智慧網(wǎng)絡(luò)+”的高效產(chǎn)業(yè)鏈，完善設(shè)施作為支撐體系，共同促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成跨產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)業(yè)綜合體系。

5. 革新規(guī)劃技術(shù)

新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)運(yùn)用GIS等技術(shù)手段，避免傳統(tǒng)以規(guī)劃設(shè)計(jì)師主觀、經(jīng)驗(yàn)判斷等問(wèn)題，提高了規(guī)劃的科學(xué)性。旅游規(guī)劃通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，并積極收納其他相關(guān)規(guī)劃使用的技術(shù)手段，分析區(qū)域旅游市場(chǎng)、進(jìn)行旅游資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、旅游空間分析、旅游項(xiàng)目規(guī)劃等核心內(nèi)容，有助于將傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃分析從概念性描述向技術(shù)性分析轉(zhuǎn)變，從主觀性規(guī)劃向價(jià)值化評(píng)估轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)的國(guó)家“多規(guī)合一”的空間治理新時(shí)代。國(guó)土空間規(guī)劃成為統(tǒng)領(lǐng)全域國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)性規(guī)劃，其對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的管控約束性更嚴(yán)、技術(shù)性和銜接性要求更高。如何促使旅游規(guī)劃更好地銜接和融入國(guó)土空間規(guī)劃成為一個(gè)重要的理論和實(shí)踐命題。

依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃重新確定旅游規(guī)劃編制技術(shù)路線，將能夠推動(dòng)旅游規(guī)劃全面融入國(guó)土空間規(guī)劃新時(shí)代，更好地引領(lǐng)相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。