何謂生態紅線？

生態紅線不是劃在地上的一根線，而是保持生態系統穩定性的最低要求，更是“生態保護、生態旅游、改善民生”三大目標的平衡線。

黨的十八大以來，隨著中國工業化、城市化進程加快和基本完成，整個國家經濟實力提升，發展質量和生態文明重要性日漸凸顯，黨中央和國務院及有關部門相繼出臺了一系列強調生態保護的政策文件。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加快生態文明制度建設”。基于此，中共中央、國務院及其辦公廳先后發布《生態文明體制改革總體方案》（2015，以下簡稱《生態體改方案》），《建立國家公園體制總體方案》（2017，以下簡稱《國家公園體制方案》），《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（2019，以下簡稱《保護地指導意見》）。其間國家發改委等13個部門聯合印發《建立國家公園體制試點方案》（2015），原環境保護部等10個部門聯合發布《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（2015，以下簡稱《保護區監督通知》），原環境保護部發布《生態保護紅線劃定技術指南》（2015，以下簡稱《紅線劃定指南》）。

為切實推進、落實以上各項政策，其中一項重要舉措就是劃定協調保護和發展關系的生態紅線。

根據生態環境部《紅線劃定指南》規定，需要明確劃定生態紅線的區域包括重點生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區和禁止開發區。其中禁止開發區是指依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他禁止進行工業化城鎮化開發、需要特殊保護的重點生態功能區。主要的禁止開發區包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等自然保護地。作為重點生態功能區的一個組成部分，禁止開發區是指“禁止進行工業化城鎮化開發”的區域，而并不排斥傳統的農牧業和低強度的自然教育、自然游憩、生態旅游和觀光游覽等低密度利用方式的存在。

兩山理論是指導自然保護地管理工作的基本準則

綠水青山與金山銀山是一體兩面、辯證統一的關系，只有保護好了綠水青山，才能創造金山銀山；在適當的條件下，應當選好路子、合理利用綠水青山，為人民帶來金山銀山。習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論，具有高度科學性和實際指導性：“我們過去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實，綠水青山就是金山銀山”。習近平在《綠水青山也是金山銀山》一文中明確提出，如果把“生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟的優勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山”。

綠水青山即是重構“人—地”關系，金山銀山即是重構“經濟—社會”關系。在習近平生態文明思想中，明確回答了兩個關鍵問題：一是“保護生態”要“以人為本”。習近平總書記數次強調：“良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民”。二是“保護生態不等于人類啥也別干”。習近平總書記強調：“不搞大開發不是不要開發，而是不搞破壞性開發，要走生態優先、綠色發展之路”；“要正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來”。

要認真學習領會習近平生態文明思想，需要對“什么是生態紅線”進行科學界定、正確理解、合理施政，為社會經濟和諧穩定發展創造更好的條件。

劃定保護地紅線需要考慮地理差異性，應因地制策、因時施策

首先需要明確，劃定生態保護紅線是一項法定要求，也是各地各行業都要遵循的可持續發展路徑，這是我們討論問題的基本立足點。《環境保護法》第二十九條規定：“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。中央《生態體改方案》要求“合理界定國家公園范圍”。中央《保護地指導意見》明確提出：“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統”。生態環境部《紅線劃定指南》規定：“生態保護紅線是指依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界”。這些立法和政策對哪些地方需要劃定生態紅線、不同保護地類型實行不同程度的保護力度，都作出了明確的規定。但是在技術層面上，依據哪些條件進行劃界、以前若干年劃定的界線是否全都科學可行、保護地內部又需要劃分出哪幾類區域，仍然存在相當大的疑慮和混亂。 

任何一個自然保護地在空間上都不是勻質的，其科學價值、美學價值、生態敏感性、經濟利用價值等都會表現出各自的區劃特點；一刀切式的區劃理論和武斷治理模式都難以獲得廣泛理解和真正的執行。例如，對于像青藏高原這類敏感程度高、承載力低的生態系統而言，可能全境都應當被視為生態脆弱區而需要高度重視其生態環境的保護；而對于一些承受人類擾動能力強的生態系統來說，例如柬埔寨古都吳哥地處熱帶雨林，在遭到戰爭破壞被棄用后不久即被雨林所覆蓋，即使全境被劃為實驗區亦不會影響其生態系統穩定。

劃定生態紅線需要實現多目標管理

邊界識別與劃定，不僅是單一的自然科學問題，同時也是個多目標的管理問題。如果僅僅從科學要求單一目標去理解、制定和實施生態管理，要么難以達到多利益主體的目標一致，需要權衡多方價值觀和利益鏈之后、基于科學原理以實現一種動態平衡。針對長期以來形成的中國國情，絕大多數自然保護地都有大量居民在內、自然保護行為與利用資源的利用勢將長期共存。不能只為實現保護地內單一的生態保護目標，采取將居民進行“生態移民”遷出去的辦法。

例如秦嶺深處的國家一級保護動物朱鹮的生存，需要當地農民水稻耕作形成的生態的支持。另一方面，中國是一個“舊大陸”國家，千萬年來人類已經遍布幾乎所有可以居住的地域，并長期持有“天人合一”的人地關系價值體系，動輒言移民的想法，不僅不生態，而且反生態。

以國家公園為主體的自然保護地可以搞旅游（游憩）

2022年1月20日，《國務院關于印發“十四五”旅游業發展規劃的通知》以“公開發布”形式公諸于世，讓全國人民都有了一個怎么看待和處理在國家公園、自然保護地、風景名勝區、濕地公園等“禁止建設區”開展自然游憩、生態 旅游和大眾旅游問題的基本依據。

在“構建科學保護利用體系”這一章中，《規劃》分別從“保護利用好自然資源”和“創新資源保護利用模式”兩個部分詳細闡述了所應遵循的原則和所能開發利用的具體方向和產品類型。

說到底，自然保護地不是不能搞旅游，而是應該做到“積極運用技術手段做好預約調控、環境監測、流量疏導，將旅游活動對自然環境的影響降到最低”。

游憩和旅游是最符合可持續發展原則的自然資源利用方式。生態系統服務是人們從生態系統獲取的效益，分為支持、供給、調節和文化服務四類。游憩與生態旅游是生態系統文化服務的一種類型。游憩和旅游對自然資源的利用效率最高，是既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的可持續發展方式。

合理處理生態紅線內區域的人地關系

從地理學和生態學理論角度，生態紅線并不僅是一條靜態物理空間劃線，而且也是生態系統動態管控的基線，生態紅線是指生態系統能夠承受的外界干擾（包括人類活動）帶來的自身系統改變的范圍，或稱之為生態系統可接受的改變極限（LAC，Limit of Acceptable Change）。

基于這一極限，可以通過限制自然保護地中人類活動的數量，提高人類活動的質量，來降低單位人類活動對生態系統的影響強度，最終將人類活動控制在生態系統穩定性可以接受的“紅線”之內。

國際經驗證明，LAC是一種有效、且有利于兼顧地方發展的生態系統管理哲學和工具。基于LAC思想的自然區域管理能夠有效確定保護地生態紅線，有效實現生態紅線范圍內的資源管理，保護綠水青山，限制人類活動數量，在合理范圍內提高人類活動質量，將人類對生態環境的影響最小化。

那么在嚴格保護的前提下，如何實現核心保護區內合理有效的“人為活動”管理呢？僅就生態旅游活動來講，這方面國際上也已有成熟的科學理論作為支撐，這就是游憩機會譜（ROS, recreation opportunity spectrum）理論。游憩機會譜的基本假設就是通過各種各樣機會的提供使游憩者的體驗質量得到最好的保障，通過在不同類型區域設計不同的游憩活動來緩解資源壓力，實現可持續利用。例如，在最原始的荒野區域（核心保護區），提供享受孤獨、自省的自然游憩機會；隨著保護程度的逐漸降低，在可達性、設施配置密度、人類活動強度等指標方面就可逐步提高，逐步給國民提供科考探險、自然野生動物旅游、自然教育、健康休養、戶外運動和風景觀光等游憩產品。

應盡快從立法和技術兩個層面，確保保護地生態紅線的科學劃定及后續基于紅線的科學管理。在權威、科學、合理的法律法規出臺前，利用生態保護紅線開展自然保護地生態系統管理應當包括兩個基本步驟：一是基于不同保護地的生態系統特征，以及對生態系統的持續監控資料，因地制宜科學劃定國家公園和自然保護區的核心保護區和一般控制區（而非直接沿用舊的分區劃線），并確認不同區域能夠提供的游憩機會類型；二是對所有類型自然保護地應用LAC思想和工具，設立不同管控區域內的動態監測指標，并進行持續的監測，因地制策、因時制宜、動態管理、健康發展。